Por Muhsen AlMustafa para TIMEP The Tahrir Institute for Middle East Policy
Desde mediados de 2021, el régimen sirio introdujo un conjunto de nuevas políticas dirigidas a una serie de sectores vitales. Estas políticas pueden observarse sobre todo en el sector jurídico y legislativo, así como con los nuevos nombramientos en los ámbitos militar y de seguridad, la rama más próspera de Siria desde 2011.
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Estos cambios, que se pusieron en marcha tras las últimas elecciones presidenciales de mayo de 2021 y la formación de un nuevo gobierno en agosto, fueron parte del nuevo impulso del régimen para poner fin a su aislamiento internacional, mientras que las operaciones militares se redujeron al mínimo.
Cambios legislativos
Las nuevas leyes introducidas en el último año representan los intentos del régimen de acercarse a la apariencia de un Estado moderno. Su objetivo es facilitar el regreso a la comunidad internacional abordando asuntos que había ignorado en los últimos años. Los cambios legislativos se enumeran cronológicamente de la siguiente manera:
- La Ley de Protección de la Infancia, Ley nº (21) de 2021, promulgada en agosto, es la primera de este tipo en Siria. Esta ley, según el régimen, tiene como objetivo promover el rol del Estado, tanto en instituciones públicas como privadas- en la protección de la infancia, la prestación de cuidados y la garantía de la rehabilitación científica, cultural, psicológica y social de todos los niños.
Al introducir esta ley, el régimen intentó presentarse como protector de los niños y de sus derechos. Según este texto, los niños tienen derecho a la educación y se prohíbe trabajar a los menores de 15 años. La ley prohíbe utilizar a los niños en los medios de comunicación o en la publicidad de forma que se vulnere su intimidad. Además, los niños no pueden afiliarse a partidos políticos. La edad legal para contraer matrimonio también está fijada en 18 años.
La ley prohíbe reclutar o implicar a niños en conflictos armados y cualquier otra actividad relacionada. Tanto en términos penales como civiles, los niños no pueden ser considerados responsables de cometer actos delictivos; en cambio, son considerados víctimas a los ojos de esta ley. Los niños también deben ser protegidos de la trata.
Según la ley, el Estado sirio tiene el deber de garantizar las medidas necesarias para garantizar a los niños todos sus derechos. Sin embargo, existe una gran disparidad entre las declaraciones del régimen y la realidad sobre el terreno. Un informe de Naciones Unidas afirma que en 2021, 46 niños habían sido reclutados y aprovechados por las milicias progubernamentales. Además, también en 2021 se registraron 48 casos de niños encarcelados por las fuerzas gubernamentales y 301 muertos por las fuerzas gubernamentales sirias en zonas controladas por la oposición. Esto sin contar los 22.941 niños asesinados por las fuerzas del régimen entre 2011 y marzo de 2022. Además, 6.358 niños siguen detenidos o desaparecidos forzosamente en cárceles del régimen.
- Decreto presidencial por el que se suprime el cargo de Gran Muftí de la República: En noviembre de 2021, Bashar al Assad promulgó el Decreto Legislativo nº (28) para reforzar el Consejo de Jurisprudencia Islámica y ampliar sus competencias. El decreto modifica los artículos de la Ley nº (31) de 2018, que regulaba la labor del ministerio de Dotaciones Religiosas y suprimió los cargos de Gran Muftí de la República y de muftíes locales de las gobernaciones.
Con este decreto, la función del Gran Muftí ya no es competencia de una sola persona. En su lugar, pasó a ser competencia del Consejo de Jurisprudencia Islámica, presidido por el ministro de Dotaciones Religiosas y compuesto por 44 miembros que representan a todas las sectas musulmanas y a las comunidades cristianas del país.
Este decreto supone sin duda un giro en la política religiosa del régimen y priva a los suníes del cargo de mufti, anulando implícitamente su mayoría. “Este cambio no sugiere que el régimen de Assad esté renunciando a su duro control centralizado o embarcándose en un nuevo enfoque laico. El régimen más bien se está adaptando a los desafíos generados por la revolución siria. Está tratando de mantenerse al día con una élite religiosa en transformación y su relación con el público en general. Lo que se observa aquí es un intento del régimen de abordar la crisis de una manera diferente”.
Este decreto incorpora a miembros de la comunidad chií al ámbito de la jurisprudencia, un paso que supone un acercamiento a Irán. Con este decreto, Irán se aseguró un acceso formal a la esfera religiosa siria.
- Ley contra la tortura: La Ley nº (16) de 2022 se aprobó en marzo y penaliza la tortura en pocos artículos y con breves detalles. Las penas para los culpables de tortura van desde los tres años de prisión hasta la pena de muerte. La cadena perpetua se aplica en los casos de tortura contra un niño o una persona con discapacidad, o cuando causa una discapacidad permanente a la víctima.
Esta ley no tiene precedentes en Siria, lo que supone un cambio, al menos en teoría. No obstante, contiene importantes lagunas y su aplicación exacta sigue sin estar clara. Por ejemplo, la ley no menciona a los miembros de las fuerzas armadas acusados de tortura. Basándose en su impunidad, está prohibido presentar una demanda contra ellos sin el permiso del mando general de las fuerzas armadas. Lo mismo se aplica a los miembros de organismos como el Servicio General de Inteligencia, así como la Unidad de Seguridad Política y las Fuerzas de Seguridad Interna, ambos vinculados al Ministerio del Interior. Del mismo modo, los miembros del Departamento de Aduanas, órgano del Ministerio de Finanzas, gozan del mismo nivel de impunidad.
Además, la ley no especifica ningún marco regulador: se queda corta a la hora de nombrar entidades y espacios que serán objeto de escrutinio. Por ejemplo, no cubre las prisiones, donde diez mil presos fueron, y siguen siendo, torturados.
No es casualidad que esta ley se haya promulgado tras la publicación del Informe César, que documenta torturas y asesinatos sistemáticos en las cárceles del régimen. Se documentó que al menos 14.449 detenidos, entre ellos 174 niños y 74 mujeres, fueron asesinados por las fuerzas del régimen sirio en las cárceles entre 2011 y marzo de 2022, sin consecuencias legales.
- Código Penal: En marzo de 2022 se aprobó la Ley nº (15), que introduce enmiendas al Código Penal sirio. La nueva ley elimina las penas de trabajos forzados permanentes y temporales, estipuladas en todas las demás legislaciones, y las sustituye por penas de prisión o cadena perpetua. Otra enmienda eleva las multas por delitos, que oscilan entre 25.000 y 6 millones de libras sirias (entre 25 y 1.185 dólares), según la naturaleza del delito.
La nueva ley también modifica los artículos 285 y 286 del Código Penal, castigando con penas de prisión temporal a quienes “atenten contra la identidad nacional o provoquen luchas raciales y sectarias”. Lo mismo se aplica a quien difunda “noticias falsas o exageradas para crear una sensación de desesperación o inseguridad en la sociedad”. Los sirios que pidan la división o la concesión de territorios soberanos -en cualquier forma escrita o verbal- se enfrentan a penas de al menos un año de cárcel.
El régimen sirio recurrió repetidamente a ambos artículos, en particular al artículo 285, que criminaliza a quienes “debiliten el sentimiento nacional”. Estos artículos se convirtieron en la base jurídica fundamental para presentar cargos contra los manifestantes que participaron en el movimiento revolucionario desde 2011. Todos los encarcelados por el régimen sirio se enfrentan a cargos totalmente arbitrarios. Cada vez que se emite un decreto de amnistía, se incorporan estas dos disposiciones mientras se excluyen otros artículos.
- Ley de Ciberdelincuencia: La Ley de Ciberdelincuencia nº (20) de 2022 fue aprobada en abril y se presentó como una alternativa a la ley de 2012 de lucha contra los ciberdelitos. La nueva ley aumentó el número de delitos penales de nueve a 21.
La ley amplía principalmente los delitos relacionados con la privacidad y alarga las penas de prisión. La ley de 2022 aumenta la cuantía de las sanciones económicas, teniendo en cuenta la depreciación de la moneda siria. Por ejemplo, en los casos de acceso o uso no autorizado de datos, la ley de 2012 estipulaba una pena de 3 meses a 2 años, que pasó a ser de 1 a 3 años con la nueva ley. Igualmente, las multas pasaron de 100.000 a 500.000 libras sirias (20 a 100 USD dólares) a 700.000 a 1 millón de libras sirias (140 a 200 USD dólares). Además, la ley añadía más infracciones penales a los delitos relacionados con la Constitución y el menoscabo del prestigio o la situación financiera del Estado.
Tras la aprobación de la ley, el Ministerio del Interior comenzó a reestructurar y reconstruir la Unidad de Lucha contra la Ciberdelincuencia y anunció que varias personas habían sido detenidas por diversos cargos en virtud de la ley de 2022.
La forma en que se aplicó la ley en Siria es alarmante. El régimen la utilizó como una herramienta más para silenciar a los sirios que viven en zonas controladas por el régimen y para perseguir a los que huyeron. En otras palabras, el régimen consiguió relegitimar el estado de excepción de una forma nueva e implícita.
- Decretos de amnistía: En enero de 2022, Assad promulgó el Decreto Legislativo nº (3), por el que se concede una amnistía general a quienes hubieran desertado, ya fueran voluntarios o estuvieran cumpliendo el servicio militar obligatorio. En el caso de los desertores nacionales, debían entregarse en un plazo de tres meses, y los extranjeros, en cuatro meses como máximo.
Con este decreto se pretendía facilitar nuevos asentamientos de seguridad en las regiones de Raqqa, Deir Ezzor, Alepo y la campiña de Damasco, para que el régimen pudiera beneficiarse de quienes habían desertado anteriormente del ejército y hacer que volvieran al servicio. Al mismo tiempo, el régimen quería enviar un mensaje a los militares rebeldes en el extranjero, especialmente a los de Turquía, tras el cierre de un campamento en la provincia turca de Hatay.
En abril de 2022, Assad aprobó el Decreto Legislativo nº (7), que concede una amnistía general para los “delitos relacionados con el terrorismo'” que no hayan causado ninguna muerte, tal y como estipulan la Ley Antiterrorista y el Código Penal y sus enmiendas. Al principio, el decreto atrajo la atención regional e internacional, sin embargo, pronto se detectaron lagunas, lo que permitió al régimen continuar con la política criminal que venía aplicando contra el pueblo sirio desde 2011.
Desde 2011, hubo 23 decretos de amnistía y, sin embargo, todavía hay unos 132.000 detenidos dentro de las cárceles del régimen. Sólo 539 presos fueron liberados tras el último decreto de amnistía, mientras que 300 personas fueron detenidas por las fuerzas del régimen entre mayo y agosto de 2022, 28 de las cuales fueron posteriormente puestas en libertad.
El régimen de Assad estuvo utilizando estas nuevas legislaciones para poner fin a su aislamiento impuesto por la comunidad internacional desde 2011. El régimen sirio había dependido de Rusia en el pasado para romper su aislamiento en la escena internacional, pero ya no puede hacerlo, pues Rusia se aisló aún más que Siria tras su guerra en Ucrania. Los esfuerzos legislativos observados en el último año se produjeron junto a otros nombramientos y cambios dignos de mención en los ámbitos militar y de seguridad.
La nueva era de los nombramientos
Se produjeron algunos cambios notables en algunos de los nombramientos en los ámbitos militar y de seguridad. El 28 de abril de 2022, Assad nombró nuevo ministro de Defensa al general de división Ali Mahmoud Abbas, un suní de la campiña de Damasco. Su predecesor era Ali Abdullah Ayoub, un alauita que ocupaba este cargo desde principios de 2018.
Dos días después de este anuncio, Assad nombró el 30 de abril al oficial de artillería general de división Abdul Karim Ibrahim, alauí de Tartous, jefe del Estado Mayor del Ejército y las Fuerzas Armadas. Este puesto había estado vacante durante cuatro años, desde principios de 2018, y fue encargado por el centro de operaciones ruso en Damasco. Devolver este puesto a un oficial sirio fue visto como que el régimen sirio reclamaba el cargo lejos de Rusia, ocupada con su guerra en Ucrania.
Estos nuevos nombramientos fueron recibidos y analizados con polémica. De hecho, suponen un cambio respecto a las anteriores tradiciones jerárquicas militares en Siria: en el pasado, estos altos cargos eran ocupados por oficiales con rangos superiores: tenientes generales, no generales de división. Los oficiales recién nombrados no figuraban entre los oficiales más antiguos con este rango, lo que, una vez más, contravenía el orden jerárquico militar, aplicado en el ejército sirio. Sólo después de su nombramiento, tanto Abbas como Ibrahim fueron ascendidos al rango de teniente general. El número de tenientes generales en el ejército no supera los 25, cuando hay miles de generales de división. Sin embargo, ser ascendido al rango de General de División se considera un motivo de orgullo y refleja estrechos vínculos con el régimen. El criterio decisivo para el ascenso viene determinado principalmente por el grado de lealtad a la cúpula, con independencia del rendimiento profesional.
Con estos nombramientos no se infringió la Ley del Servicio Militar. La norma es que los Generales de División decidan por libre elección quién asciende a Teniente General. La autoridad para asignar altos cargos está en manos del “Presidente de la República” y “se ejecuta por decreto y se informa a propuesta del Comandante en Jefe”, ambos cargos ocupados por el propio Assad.
Estos nombramientos rompieron una serie de normas militares, en parte porque tanto el actual ministro de Defensa como el jefe del Estado Mayor nunca habían dirigido operaciones militares en el marco de unidades de combate, como el mando de divisiones o cuerpos. El puesto de Jefe de Estado Mayor había estado tradicionalmente controlado por alguien especializado en fuerzas terrestres o tanques, no en artillería, como en el caso del teniente general Ibrahim. Además, la elección de un ministro de Defensa suní altera, aunque a escala limitada, el dominio de la secta alauita dentro de la institución militar. Un estudio publicado en 2020 indicaba que los 40 cargos militares y de seguridad de mayor rango en Siria eran alauíes.
El ministro de Defensa, teniente general Ali Abbas, ejerció durante un largo periodo como instructor en la Escuela Superior del Cuerpo Blindado y en la Alta Academia Militar. Asistió a cursos de formación militar en el extranjero, en Pakistán, Suecia, Países Bajos y Gran Bretaña. El más destacado de estos programas de formación fue uno sobre la reforma del sector de la seguridad en países en situación de posconflicto, al que asistió en el Reino Unido en 2006.
Pocos días después de estos nombramientos, la táctica del régimen de Assad se hizo más clara. Ni el ministro de Defensa ni el jefe del Estado Mayor habían sido objeto de sanciones occidentales, a diferencia de sus predecesores. No son muy conocidos entre los sirios y aún no se les relaciona con crímenes de guerra. Además, los cursos de formación militar en países occidentales en los que había participado el ministro de Defensa no son habituales entre la cúpula militar, teniendo en cuenta que la mayoría participa en cursos de formación militar en Rusia y China.
En cuanto al sector de la seguridad, se produjeron algunos cambios y ascensos en los altos mandos de los servicios de seguridad del país. Por ejemplo, este mes de marzo, varios oficiales de los servicios de inteligencia fueron reasignados, y a principios de julio de 2022, otros fueron ascendidos a rangos y puestos superiores.
Varios dirigentes y oficiales de los servicios de seguridad fueron apartados, mientras que otros fueron ascendidos y son ahora las nuevas caras de estos organismos, y se esperan más cambios: se especula con que los directores de los servicios Militar, del Ejército del Aire y de Inteligencia General serán sustituidos en los próximos meses. Es probable que el jefe de la División de Seguridad Política sea reasignado al mando de la Dirección General de Inteligencia.
Dirigiéndose a los niveles inferiores de la jerarquía militar, Assad dictó una orden administrativa que ponía fin a la retención y retirada de oficiales y aspirantes a oficiales de reserva inscritos en el servicio militar obligatorio. Los oficiales alistados y los aspirantes a oficiales inscritos en el servicio obligatorio deben ser desmovilizados, y los suboficiales y el personal de reserva ya no deben ser retenidos ni llamados a filas. El objetivo de estas decisiones es animar a los licenciados universitarios, como médicos e ingenieros, a quedarse en su país. En definitiva, el régimen pretende frenar las costosísimas oleadas migratorias.
Reestructuración cosmética para la comunidad internacional
Últimamente, el régimen sirio aprobó una serie de leyes para transmitir el mensaje de que estaba adoptando nuevas políticas respetuosas con los derechos humanos. En la misma línea, el régimen organizó cursos de formación sobre derecho internacional humanitario para funcionarios del Ministerio de Defensa. Paralelamente, funcionarios del gobierno hicieron anuncios recurrentes destacando el papel de Siria como pionera en este campo, exhibiendo actividades de capacitación y sensibilización. La aparente discrepancia entre esos anuncios y las últimas políticas, y lo que realmente está ocurriendo sobre el terreno, es asombrosa. Algunas de las leyes aprobadas son compatibles con las normas internacionales en apariencia, pero cuando se examinan de cerca, resulta evidente que sólo sirven para encubrir las acciones pasadas y presentes del régimen.
En el sector militar y de seguridad, el régimen está tratando de iniciar una reestructuración táctica de los escalones superiores de su dirección antes de abordar gradualmente los niveles más subalternos de la cadena de mando. Los últimos nombramientos presentan a nuevos oficiales, presentados por el régimen como desprovistos de culpa y no manchados por la sangre del pueblo sirio. Se espera que, en los próximos meses, se lleven a cabo una serie de cambios que afectarán a los puestos clave de la institución militar, y posiblemente a las leyes, ya que el régimen pretende lograr una mayor conformidad con sus políticas reales.
El régimen se embarcó en la reestructuración de todo el Estado en la fase de posguerra, a pesar de que la guerra aún no terminó. Las nuevas políticas abarcan un mayor espectro de sectores vitales. Se espera conceder una parte a los aliados rusos e iraníes, se tendrán en cuenta sus intereses y objetivos a cambio de asegurar la continuación de sus servicios al régimen.
Al mismo tiempo, el régimen pretende aliviar la presión sobre dos cuestiones -los refugiados y las sanciones- con la comunidad internacional, y espera beneficiarse de encaminar el país hacia la reconstrucción para ayudar a sostener su maltrecha economía.
Lo que el régimen de Assad estuvo mostrando este último año es que quiere proponer y liderar reformas cosméticas, mientras excluye un cambio político significativo, esperando ser tratado como un vencedor. El régimen parece estar completamente convencido de que estas políticas borrarán sus años de destrucción y derramamiento de sangre y restaurarán su imagen ante el mundo. Al régimen le gustaría que el mundo olvidara que utilizó armas pesadas y prohibidas internacionalmente, torturas, bloqueo y hambre contra su propio pueblo.
La comunidad internacional y los países implicados deben asumir la responsabilidad de hacer que el régimen cumpla las resoluciones internacionales vinculantes e imponer una solución política que establezca la paz civil e instaure la justicia transicional. Hay que recordarles que el dilema fundamental en Siria no es una cuestión de leyes o instituciones. El dilema reside intrínsecamente en el régimen gobernante, que manipula el Estado en su propio interés.
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Muhsen AlMustafa es becario no residente en TIMEP y se centra en la seguridad, el ejército y la gobernabilidad en Siria. Es investigador en el Centro Omran de Estudios Estratégicos. Publicó una serie de estudios y artículos sobre el establecimiento militar sirio, cuestiones legales, género y elecciones en el contexto del ejército y la constitución sirios..
N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Tahrir Institute for Middle East Policy el 17 de octubre de 2022.
