Por Hussein Cheaito para Tahrir Institute for Middle East Policy
Han pasado casi dos meses desde que Michel Aoun, decimotercer presidente de Líbano, dejó el cargo. Su mandato fue una acumulación de crisis; desde un colapso financiero que sumió a más del 80% de la población en la pobreza multidimensional hasta una explosión que casi arrasó la capital del país, sus últimos años en el cargo estuvieron llenos de un gran estancamiento político, agitación económica y pérdidas. El país se encuentra ahora en una encrucijada, mientras los funcionarios se pelean entre sí para elegir un nuevo presidente y formar un nuevo gabinete.
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Mientras el Líbano sigue cayendo en un colapso perpetuo, el riesgo de un vacío presidencial tiene el alto coste de aumentar la vulnerabilidad y retrasar la recuperación. Según la Constitución libanesa, el presidente es la única persona que puede formar gobierno -la entidad oficial responsable del diseño y la aplicación de las principales políticas públicas- tras las consultas realizadas por el parlamento. En la práctica, la ausencia de un presidente y, por definición, de un gobierno en pleno funcionamiento, implica el aplazamiento de medidas políticas y económicas cruciales, así como de acuerdos internacionales como el acuerdo pendiente con el FMI, aunque el parlamento podría intervenir, según el primer ministro provisional Najib Mikati, si los diputados llegan a un acuerdo sobre el camino a seguir.
El Gobierno libanés está en funciones desde las elecciones parlamentarias de mayo de 2022, lo que significa que sus intervenciones se limitan a circunstancias “excepcionales”. Dichas circunstancias pueden ir desde responder a emergencias en todo el país, como incidentes de seguridad, hasta garantizar que las administraciones públicas puedan desempeñar sus funciones básicas. En tales circunstancias excepcionales, sin embargo, un gobierno se libra de su jurisdicción para diseñar y aplicar políticas estructurales en diversos ámbitos con repercusiones sociales y económicas de gran alcance.
No es el primer vacío presidencial
Según el artículo 49 de la Constitución, para que un presidente sea elegido, el candidato debe obtener dos tercios de los votos de los parlamentarios (86 votos) y la mayoría simple de los votos en las rondas sucesivas (65 votos). Aunque esto pueda parecer un proceso electoral sencillo, en la práctica las cosas han sido más complicadas. Las anteriores elecciones presidenciales se han visto empañadas por retrasos alimentados por las propias facciones políticas que dirigen el país.
Por ejemplo, en 2004, Emile Lahoud prorrogó tres años su mandato presidencial, lo que evitó una votación en el Parlamento y le mantuvo en el poder hasta 2007. Después, el país se quedó sin presidente entre noviembre de 2007 y mayo de 2008 por falta de mayoría. Michel Sleiman fue elegido presidente sólo tras la aplicación del acuerdo de Doha en Qatar, que reunió a todas las facciones políticas para resolver la rivalidad entre dos bandos que había desembocado en mortíferas batallas callejeras en la capital y otras zonas a principios de mayo de 2008. Más recientemente, el Parlamento del país empleó un total de 29 meses entre 2014 y 2016 para elegir a Michel Aoun. Su elección fue el resultado inmediato del consenso político, entre líderes cristianos y cuando el ex primer ministro Saad Hariri expresó su apoyo a Aoun, todo ello mientras apaciguaba a otras facciones como Hezbolá y sus aliados.
Ha habido un hilo conductor en las últimas elecciones presidenciales en Líbano: Los diputados paralizaban la votación mientras no se llegara a un acuerdo sobre un candidato de “consenso”, una realidad que entronca con la forma en que el sistema político libanés ha sobrevivido durante décadas. Prueba de ello es el número de votos en blanco emitidos en las primeras vueltas de las elecciones durante las sesiones parlamentarias: de media, en estas elecciones presidenciales, el número de votos en blanco osciló entre 37 y 52. Además, se perdieron los quórums antes de que pudieran celebrarse las segundas vueltas, lo que puso fin automáticamente al proceso de votación. Evidentemente, los acuerdos de consenso político han ofrecido durante mucho tiempo a los líderes sectarios las herramientas para aprovecharse de las funciones clave del Estado, desde los ministerios hasta los puestos judiciales, extrayendo así rentas públicas en pos del poder y la acumulación de riqueza. 2022 no es diferente.
Los avances en la elección de un presidente han sido lentos, ya que los diputados han fracasado en 10 ocasiones diferentes en su intento de elegir a un candidato, lo que significa que el país, sacudido por la crisis, terminará su actual ejercicio fiscal con un vacío presidencial en toda regla. El país debe prepararse para la posibilidad real de un vacío político persistente de una forma que no tiene precedentes históricos. A diferencia de elecciones pasadas, la comunidad internacional parece menos inclinada a desempeñar un papel clave a la hora de ayudar a garantizar un acuerdo de consenso para elegir a un candidato. De hecho, hay menos apetito por invertir en la reforma política local en medio de las actuales condiciones mundiales, como las secuelas de la pandemia del COVID-19, la invasión rusa de Ucrania y la crisis energética mundial. Esto también se ve agravado por la falta de voluntad de la clase política libanesa para promulgar las reformas económicas y de gobernanza necesarias.
El valor real de la presidencia libanesa en un contexto de crisis
Según el acuerdo de Taif de 1989, que puso fin a la guerra civil, el presidente libanés es el jefe del Estado, el comandante supremo de las fuerzas armadas y la persona encargada de “preservar la independencia, la unidad y la integridad territorial de Líbano”. Dicho esto, sin embargo, el acuerdo ha restringido los poderes presidenciales al transferir gran parte de las prerrogativas ejecutivas al consejo de ministros encabezado por el primer ministro con el objetivo de dar prioridad a un equilibrio de poder sectario.
La Constitución libanesa establece que el presidente es el encargado de firmar los acuerdos internacionales que afecten a las finanzas del Estado o los tratados comerciales, previa aprobación del parlamento y el gabinete del país. Cabe destacar que el Parlamento está elaborando una serie de leyes, como la de control de capitales y la del secreto bancario, que son requisitos previos para la posible financiación de 3.000 millones de dólares del FMI, que actualmente se anuncia como una salida a la crisis múltiple del país. A falta de presidente y de gabinete, hay mucho en juego para la economía y la sociedad.
Entre 1989 y 2005 se tardó una semana de media en formar gobierno. Pero esta cifra saltó a 100 días entre 2005 y 2016. Esto puede explicarse por el fin de la ocupación siria en Líbano en 2005, ya que el régimen sirio tenía un fuerte control sobre el panorama político del país, inflando con el tiempo un sistema de amiguismo basado en la acumulación de riqueza a expensas del bienestar social.
Desde el inicio de la crisis financiera del país en 2019, Líbano ha tenido su buena ración de gobiernos interinos. De hecho, el país ha tenido gobiernos interinos durante el 43% del mandato del presidente Aoun, entre 2016 y 2022. Aunque Líbano disfrutó de un gobierno plenamente funcional encabezado por Najib Mikati en 2021, solo duró hasta las elecciones parlamentarias de mayo de 2022. Este Gobierno, que se reunió el 5 de diciembre por primera vez en seis meses para, al parecer, facilitar la prestación de servicios públicos, se ha visto limitado en gran medida por su capacidad provisional.
Legalmente, y en la práctica, un gobierno provisional puede asumir poderes presidenciales en caso de que venza el plazo constitucional para elegir presidente. Como ya se ha mencionado, ser un gobierno provisional conlleva importantes limitaciones. Por un lado, cualquier política establecida por un ministro que haya dimitido se sometería a un proceso de investigación por parte de los tribunales administrativos, que funcionan conjuntamente con el Consejo de Estado.
El gobierno provisional, en ausencia de un presidente, no puede emitir políticas estructurales que probablemente vinculen a un próximo gabinete a determinados tratados o enmiendas normativas. Siguiendo esta lógica, es poco probable que un gobierno provisional -incluso con poderes presidenciales- prosiga las negociaciones con el FMI o apruebe planes de recuperación económica y financiera. Más retrasos en la promulgación de reformas económicas, políticas y financieras sólo empujarán a la sociedad hacia una mayor pobreza, desigualdad e inestabilidad. En este sentido, la elección de un presidente se ha convertido en una necesidad imperiosa. Entonces, ¿quiénes son los posibles contendientes?
Aspirantes a la presidencia
El Pacto Nacional de 1943 establece que el presidente debe ser un cristiano maronita. Varios candidatos, de ideologías políticas diferentes, han expresado su interés por la presidencia o han sido recomendados para la elección.
Uno de los posibles candidatos es Sleiman Frangieh, ex diputado y ministro de Sanidad, nieto del ex presidente Suleiman Kabalan Frangieh, hijo del difunto diputado Tony Frangieh, asesinado durante la guerra civil, y padre del diputado Tony Frangieh. Su postura favorable al régimen sirio le ha valido el apoyo de Hezbolá, el Movimiento Amal y el primer ministro interino Najib Mikati, que lo consideran un candidato fuerte. En la situación actual, su elección no sería posible, ya que el número de votos a su alcance con sus alianzas con el 8 de Marzo y los grupos pro-sirios no supera el umbral mínimo de 65 votos.
Simultáneamente, el diputado Gebran Bassil, ex ministro de Asuntos Exteriores y Energía, líder del partido libanés Movimiento Patriótico Libre (FPM) y yerno del ex presidente Aoun, es otro posible aspirante. Sin embargo, su candidatura no cuenta con el apoyo de Hezbolá, a pesar de ser aliados del FPM desde 2006. La frialdad de Hezbolá se debe en parte a las conflictivas relaciones de Bassil con el Movimiento Amal, principal aliado de Hezbolá, y a las sanciones estadounidenses que se le impusieron desde noviembre de 2020 por “contribuir a la corrupción en Líbano”.
Los grupos opuestos al bando Hezbolá-Movimiento Amal han propuesto simultáneamente sus propios candidatos. Un ejemplo es el diputado Michel Moawad, hijo del difunto presidente René Moawad, asesinado en 1989, que procede de la misma ciudad que el clan Frangieh. Moawad consiguió el respaldo del partido Fuerzas Libanesas, pero no ha logrado la aprobación necesaria de los diputados independientes. A muchos no parece convencerles su candidatura, ya que actualmente se le percibe como un líder político tradicional. En la última sesión parlamentaria, celebrada el 15 de diciembre, Moawad consiguió alrededor del 60% de los votos necesarios para la elección.
El nombre del comandante del ejército Joseph Aoun también ha surgido en los debates sobre las elecciones. Los tres últimos presidentes del Líbano han sido comandantes del ejército: Emile Lahoud en 1997, Michel Sleiman en 2008 y Michel Aoun en 2016. El apoyo público a Joseph Aoun está relacionado con el hecho de que el ejército libanés se asocia a ideales como la unidad nacional y el patriotismo. Esto se puso de manifiesto tras la explosión del puerto de Beirut, cuando el ejército se convirtió en la institución estatal clave que organizó la respuesta tras la explosión, colaborando estrechamente con las comunidades afectadas de los alrededores de Beirut. Los fuertes lazos de Joseph Aoun con los actores nacionales, así como sus relaciones diplomáticas con potencias internacionales clave como Estados Unidos, le han situado también en una posición aún más favorable para la elección. El profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Saint Joseph, Karim Bitar, comentó a TIMEP: “los analistas y diplomáticos regionales e internacionales consideran que un Estado casi fallido como Líbano necesitará un liderazgo sólido que podría proporcionar un comandante en jefe como [Joseph] Aoun”. Sin embargo, aún no hay señales claras de que vaya a ser elegido o de si se presentará.
Han circulado otros posibles nombres. Samir Geagea, líder de las Fuerzas Libanesas, no ha conseguido alianzas con las principales facciones políticas representadas en el Parlamento. Se han puesto sobre la mesa otras candidaturas, como la de Tracy Chamoun, ex embajadora de Líbano en Jordania con opiniones políticas contrarias al establishment, e Issam Khalifeh, académico y sindicalista. Ambos candidatos, sin embargo, no han recibido muchos apoyos de cara a las elecciones.
A falta de un gobierno y un presidente plenamente funcionales, la población en general seguirá soportando el peso de la crisis. A medida que se acerca el nuevo año, en apenas unos días, con la próxima sesión parlamentaria para las elecciones presidenciales prevista para enero de 2023, las autoridades deben dar prioridad a la elección de un presidente y a la formación de un gobierno que promulgue las reformas políticas, económicas y financieras necesarias para garantizar la financiación internacional y poner en marcha una recuperación económica y financiera centrada en las personas.
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Hussein Cheaito es investigador no residente en TIMEP y se centra en la gobernanza y el desarrollo económico en Líbano.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por TIMEP el 22 de diciembre de 2022.
