Por Wassim Maktabi, Sami Zoughaib, Sami Atallah para The Policy Initiative
El ejemplo más flagrante son sus diversos intentos de apropiarse de la Red de Protección Social de Emergencia (RPSE), un programa destinado a ayudar rápidamente a un número creciente de hogares vulnerables durante la crisis. Los políticos intentaron cambiar la moneda de desembolso de la ayuda a la lira libanesa, lo que habría expuesto a los hogares a shocks inflacionistas y depositado divisas en el Banque du Liban (BdL).
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital]
Los males del sistema de protección social de Líbano no se deben a limitaciones financieras o técnicas [1]. Durante décadas, las élites gobernantes erosionaron conscientemente el rol social del Estado para aprovecharse de las vulnerabilidades de la población a medida que surgen. El ejemplo más flagrante son sus diversos intentos de apropiarse de la Red de Protección Social de Emergencia (RPSE), un programa destinado a ayudar rápidamente a un número creciente de hogares vulnerables durante la crisis. Los políticos intentaron cambiar la moneda de desembolso de la ayuda a la lira libanesa, lo que habría expuesto a los hogares a shocks inflacionistas y depositado divisas en el Banque du Liban (BdL). Además, intentaron reducir el presupuesto asignado a la supervisión y limitar la capacidad de un sistema de entrega de la red de seguridad social, lo que habría socavado considerablemente la eficacia del programa. Además, se esforzaron por influir en el diseño de la base de datos de identificación de los beneficiarios para tener poder discrecional sobre la selección de los beneficiarios de la ayuda.
Aunque el Banco Mundial fue eficaz a la hora de contrarrestar estos intentos, el programa RPSE fue paralizado durante dos años por los políticos libaneses. Este retraso, atribuido inexactamente a “errores administrativos”, [2] obligó a los hogares vulnerables a sacrificar su alimentación y su salud, mientras que la proporción de libaneses que viven en la pobreza aumentó del 55% en mayo de 2020 al 74% en septiembre de 2021. [3] En lugar de abordar esta grave realidad, las élites gobernantes se replegaron y tacharon de hecho al RPSE de sustituto de los subsidios al excluir a sus beneficiarios de la cartilla de racionamiento, el programa de compensación de subsidios que aún no se puso en marcha debido a una supuesta falta de financiación. Con ello, las élites políticas atenuaron el objetivo de alivio de la pobreza de la RPSE y el objetivo de compensación de subsidios de la cartilla de racionamiento.
¿Qué es el programa RPSE?
La RPSE es un programa de red de seguridad social financiado a través de un préstamo de 246 millones de dólares del Banco Mundial que incluye transferencias de efectivo a las personas en situación de pobreza extrema, complementos educativos, servicios sociales y componentes de desarrollo de sistemas. [4] Se trata en gran medida de una ampliación del actual Programa Nacional de Lucha contra la Pobreza (NPTP, por sus siglas en inglés), el principal plan de lucha contra la pobreza del Líbano que, desde 2011, proporcionó dinero en efectivo, vales de comida y servicios sociales a los hogares libaneses que viven en la pobreza extrema. [5] El RPSE se diseñó para proporcionar prestaciones en efectivo a 147.000 hogares en situación de pobreza extrema, proteger el capital humano de 87.000 niños en riesgo de abandono escolar, reforzar la capacidad de los Centros de Desarrollo Social de Líbano y crear un Registro Social Nacional, una base de datos integrada que identificaría a las personas con derecho a recibir asistencia social.
¿Cómo se retrasó la RPSE?
Tras ser propuesto por el Banco Mundial al Gobierno a principios de 2020, el componente de transferencia de efectivo de la RPSE no comenzó hasta marzo de 2022. Varios factores contribuyeron a este retraso, incluidos los cierres provocados por la pandemia de Covid-19, la explosión del puerto de Beirut y la dimisión del gabinete de Hassan Diab. Sin embargo, la interferencia generalizada de las élites en el diseño de la RPSE fue el factor más importante que retrasó su puesta en marcha. De hecho, la propuesta de RPSE fue revisada por dos gobiernos y comités parlamentarios, además de ser votada dos veces en la asamblea general entre su inicio en enero de 2020 y su ratificación en diciembre de 2021.
Durante este periodo, las élites políticas recurrieron a tres intentos de rediseñar la RPSE para alejarla de sus objetivos previstos.
1.- Canalizar la liquidez de la ayuda hacia manos seguras
Teniendo en cuenta la escasez de divisas en el sector financiero libanés en 2020, las élites políticas vieron en el RPSE una oportunidad para compensar este déficit. Para ello, el Gobierno presionó para que el desembolso de efectivo del RPSE se realizará en LBP, con el pretexto de alinear el RPSE con los “programas humanitarios existentes en el país” [6], depositando así la moneda fuerte en el BdL. Si el Banco Mundial hubiera atendido esta petición, la clase política libanesa habría socavado el valor de la ayuda y conservado el control sobre la entrada de divisas fuertes.
El cambio propuesto en el desembolso de divisas habría reducido sustancialmente el valor real de la asistencia que reciben los hogares, socavando así su acceso a unos beneficios óptimos y los objetivos previstos del RPSE. La entrega de asistencia en efectivo a los hogares en LBP, aunque a un tipo de cambio preferencial, [7] los habría expuesto a las perturbaciones inflacionistas. [8]
Por otra parte, depositar nuevos dólares en el BdL permitiría a su gobernador y a sus protegidos políticos tener discreción sobre la forma en que se gastan los fondos. Si los últimos tres años sirven de guía, los fondos se habrían agotado o bien en una estructura de subsidios regresiva durante un mes más, o bien en una intervención en el mercado de divisas para estabilizar artificialmente la lira libanesa (LBP). [9] De hecho, estas dos operaciones son en gran parte responsables del agotamiento de casi 20.000 millones de dólares de las reservas de divisas del BdL desde agosto de 2019.
2.- Socavar la rendición de cuentas y el funcionamiento de los proyectos
Constitucionalmente, el poder ejecutivo del país es el encargado de negociar con entidades extranjeras la elaboración de acuerdos internacionales. Cuando los acuerdos internacionales requieren financiación, como en el caso de la RPSE, se envían al parlamento para su ratificación. [10] Sin embargo, en marzo de 2021, cuando el proyecto de ley de la RPSE llegó a la asamblea general para su votación, el parlamento se desvió de lo que debería haber sido una simple rutina de ratificación. [11] Durante la sesión, los partidos políticos gobernantes aprobaron una versión de la ley de la RPSE que incluía cambios estructurales en el diseño del proyecto no aprobados previamente por el Banco Mundial. Estos cambios se centran en la reasignación de los recursos financieros de la RPSE con el pretexto de financiar transferencias de efectivo a 14.257 hogares adicionales. [12] Aunque rechazados por el Banco Mundial, los cambios habrían creado un superávit presupuestario de 21.386 millones de dólares, sobre el papel, mediante:
i. La reducción del papel del Agente Independiente de Supervisión de Terceros (AIST)
ii. Reducción de la cantidad asignada al sistema de distribución de la red de seguridad.
iii. La reducción de la cantidad asignada a las funciones operativas y de supervisión.
De haberse aprobado estas enmiendas, la aplicación de la RPSE se habría visto considerablemente perjudicada. En primer lugar, la reducción del ámbito de trabajo de la AIST, encargada de confirmar la correcta entrega de la ayuda, limita la capacidad de revisar las reclamaciones de los hogares relativas a posibles retrasos o retenciones de las transferencias de efectivo. En segundo lugar, la creación de un sistema de entrega de la red de seguridad social es uno de los principales componentes de la RPSE, ya que pretende construir un Registro Social Nacional que pueda utilizarse para evaluar rápidamente la elegibilidad de los hogares para los diferentes programas de asistencia social. El intento de modificar este componente contradice los objetivos vitales de la RPSE y refleja el rechazo de las élites políticas a esa base de datos unificada, sobre la que tendrían una influencia limitada. En tercer lugar, reducir las partidas presupuestarias administrativas y de supervisión de manera arbitraria supone un riesgo a nivel de gestión fiduciaria, amenazando la eficiencia global de la RPSE. [13]
3.- Conservar la discrecionalidad sobre los beneficiarios de la ayuda
Como Líbano carecía de una base de datos unificada para la asistencia social, las élites gobernantes disponían de la lista de beneficiarios de cualquier programa a su alcance de influencia. Esto significa que las élites estaban bien posicionadas durante el diseño de la base de datos de identificación de las partes interesadas de RPSE para intentar conservar cierta discreción sobre la selección de los beneficiarios.
El desacuerdo entre el equipo del Banco Mundial y los políticos libaneses sobre el diseño de la base de datos de hogares fue posiblemente el más prolongado y significativo. El gabinete pretendía utilizar la lista de hogares gestionada por el ejército libanés, que se utilizó en parte para el Programa Nacional de Solidaridad Social (PNSS), el programa temporal de ayuda en efectivo puesto en marcha durante los cierres de Covid-19. Sin embargo, esta lista fue modificada por el gobierno libanés, que la rechazó. [14] Esta lista, sin embargo, estaba plagada de imprecisiones, ya que incluía nombres duplicados y solicitudes de personas fallecidas y funcionarios, [15] lo que sugería prácticas clientelistas. El Banco Mundial, por su parte, propuso comenzar con la base de datos del PNSS, que ya incluía 43.000 hogares elegibles, seguida de una admisión gradual de otros solicitantes registrados en la plataforma de gobernanza electrónica de IMPACT-Líbano, gestionada por la Inspección Central. Esto habría permitido al Estado libanés lanzar el programa mientras, en paralelo, analizaba las solicitudes de otros hogares y sentaba las bases para que IMPACT albergará un Registro Social Nacional.
Tras el firme respaldo del Banco Mundial, el Gobierno libanés accedió a crear una nueva base de datos utilizando IMPACT en septiembre de 2021, [16] después de que el BdL suprimiera la subvención del tipo de cambio y de que la tarjeta de racionamiento fuera paralizada por los políticos con el pretexto de la escasez de espacio fiscal. [17] En la ley de la tarjeta de racionamiento, aprobada en julio de 2021, el Parlamento indicó que los hogares solicitarían la ayuda a través de “una plataforma” que aún estaba por definir. [18] Esto, en efecto, sentó un precedente que permitió utilizar IMPACT como parte del programa RPSE. En consecuencia, IMPACT puso en marcha su plataforma Daem para que los hogares pudieran solicitar tanto el programa RPSE como la tarjeta de racionamiento.
¿Cuál es la situación de la RPSE?
Dos años después de su creación, la RPSE está llegando por fin a los hogares vulnerables. Las solicitudes se evalúan de forma automatizada a través de IMPACT y se verifican mediante visitas sobre el terreno del Programa Mundial de Alimentos (PMA), mientras que los hogares están recibiendo el nivel óptimo de apoyo, ya que la ayuda en efectivo se distribuye en USD. A finales de enero de 2022, casi 583 000 hogares habían solicitado el RPSE y el PMA comenzó sus visitas de verificación de los hogares. [19] A mediados de marzo de 2022, comenzaron los desembolsos en efectivo, que deberían cubrir a los hogares que cumplían los requisitos durante el resto de 2022, con los meses de enero y febrero reembolsados retroactivamente. [20] A mediados de noviembre de 2022, se habían realizado más de 160.000 visitas de verificación de hogares, de las cuales 75.625 hogares recibieron asistencia. [21]
Evitar el riesgo: La primacía de un nuevo sistema de protección social
Si no se reforma la gobernanza, la cobertura y la financiación de los sistemas de protección social, cualquier programa de asistencia aislado corre el riesgo de caer presa de las injerencias de las élites. Esta interferencia serviría para establecer la lealtad política como condición previa para la prestación de beneficios sociales, distorsionando aún más el contrato social de Líbano. [22] Solucionar esto y evitar el riesgo de economía política es posible. El antídoto no es otro que la Estrategia Nacional de Protección Social [23] , en la que el gabinete libanés apenas avanzó desde que se comprometió vagamente a aprobarla en mayo de 2022 [24]. Entre sus recetas, la estrategia propone sistemas integrados de asistencia social, que incluyen un nivel mínimo de protección social que proporcione apoyo a los ingresos durante el ciclo vital y redes de seguridad social que cubran a cualquier persona que se encuentre por debajo del umbral de la pobreza. En consecuencia, las reformas enumeradas en la estrategia nacional de protección social deberían ocupar un lugar destacado en la agenda política de Líbano y establecerse como condiciones para desbloquear el apoyo exterior.
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital]
Wassim Maktabi es economista e investigador en The Policy Initiative. Sus intereses de investigación incluyen la economía política, la economía del desarrollo y las finanzas públicas. Actualmente trabaja en proyectos centrados en la crisis financiera del Líbano, la pandemia y la contratación pública. Anteriormente, Wassim fue investigador en el Centro Libanés de Estudios Políticos, donde cartografió la producción legislativa del Gobierno y el Parlamento y fue coautor de la serie Government Monitor. También contribuyó a la conceptualización de una metodología de codificación para supervisar la atención de los responsables políticos, que culminó en un rastreador automatizado de la legislación. Wassim fue voluntario como responsable de datos en Open Map Lebanon y es licenciado en Economía por la Universidad Americana de Beirut.
Sami Zoughaib es economista y director de investigación en The Policy Initiative. Su trabajo en TPI se centra en la economía política, las estructuras de gobierno, la macroeconomía y el desarrollo económico local del Líbano. Anteriormente dirigió y trabajó en varios proyectos de investigación en el Centro Libanés de Estudios Políticos, centrados en las conferencias internacionales de donantes, las elecciones parlamentarias y el seguimiento de la producción y reforma legislativas. Sami posee un máster en Políticas Públicas por la Universidad de Reading y una licenciatura en Economía por la Universidad Americana de Beirut.
Dr. Sami Atallah es el Director Fundador de The Policy Initiative. Tiene formación en economía y ciencias políticas, y fue director del Centro Libanés de Estudios Políticos desde enero de 2011 hasta diciembre de 2020. Dirigió varios estudios políticos sobre sectarismo político y social, el rendimiento del parlamento, la supervisión del gobierno, el comportamiento electoral, el papel de los municipios en la gestión de la crisis de los refugiados sirios, las finanzas municipales, la diversificación económica y la política industrial, y la gobernanza del petróleo y el gas.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Policy Initiative el 21 de noviembre de 2022.
1 Zoughaib, S. y W. Maktabi. Noviembre de 2022 “Banco Central Sayrafa: Asistencia social de último recurso”. The Policy Initiative. (de próxima publicación)
2 Sewell, A. y O. Tamo. Junio de 2021. “How the government fumbled a $246 million World Bank loan to help Lebanon’s poorest families”. L’Orient Today.
3 CESPAO. Agosto de 2020. “Poverty In Lebanon: Solidarity is Vital to Address the Impact of Multiple Overlapping Shocks”; ESCWA. Septiembre de 2021. “Pobreza multidimensional en Líbano (2019-2021) Realidad dolorosa y perspectivas inciertas”.
4 Grupo del Banco Mundial. 2021. “Hoja informativa del Proyecto de Red de Seguridad Social de Líbano para Crisis de Emergencia y Respuesta Covid-19 (ESSN)”.
5 Hoja informativa del Banco Mundial. Abril de 2020. “Targeting Poor Households in Lebanon”. Grupo del Banco Mundial.
6 Banco Mundial. Enero de 2021. “Lebanon Emergency Crisis and Covid-19 Response Social Safety Net Project (ESSN)”.
7 El tipo propuesto era 1,6 multiplicado por el tipo Sayrafa (USD/LBP 3,900 en aquel momento).
8 El USD cotizaba a unos 8.800 LBP en enero de 2021, frente a los 21.100 LBP del inicio de las transferencias de efectivo.
9 Maktabi, W., S. Zoughaib y S. Atallah. Julio de 2022. “Empobrecer y conquistar: ¿Cómo ha respondido el Estado libanés a la crisis financiera?”. The Policy Initiative.
10 Constitución libanesa, artículo 52.
11 المرصد البرلماني. آذار 2021. “كامل نتائج جلسة 12 آذار 2021: لغط هائل حول “قرض البنك الدولي” قد يهدد نفاذه وقانون الدولار الطالبي مهدد بالـ “الخطأ المادي”.” المفكرة القانونية.
12 Convenio de Préstamo ESSN Ley 219/2021. Publicada en el Boletín Oficial el 15 de abril de 2021.
13 Cheaito, H. 2021. “Un programa atrasado de focalización de la pobreza atrapado en un torbellino de disputas políticas”. La Iniciativa Política. (Sin publicar).
14 Organización Internacional del Trabajo. 2021. “Social Assistance Response to the Covid-19 Economic Shock in Lebanon: The National Social Solidarity Program”.
15 Moustapha, Y. Abril de 2020. “ما هي حقيقة تفخيخ لوائح الأكثر فقراً؟ وكيف تواجه الحكومة تحدي توزيع المساعدات؟”. Al-Ahed News موقع العهد الإخباري.
16 Kumar Jha, S. “[…], sería de gran utilidad para el Líbano que la plataforma nacional de registro para #Rationcard y #ESSN se aloja en @IMPACT_gov y se implementará bajo la supervisión de @CInspectionLB”. 24 de septiembre de 2021. Tweet.
17 Alladan, O. Mayo de 2022. “البطاقة التمويليّة: التمويل موجود والسلطة لا تريده “أساس ميديا.; Dayekh, L. Mayo 2022. “La tarjeta de racionamiento: Una respuesta a la crisis económica en Líbano”. ¿Hasta qué punto son eficaces los programas de transferencia de efectivo?”. Centro de Investigación y Acción en Ciencias Sociales.
18 Véase Boletín Oficial, Ley 230/2021. Artículo 5.
19 Inspección Central. Febrero de 2022. “Programa de Red de Seguridad Social ‘Daem’ – Informe de Cierre de la Fase de Registro”.
20 Banco Mundial. Marzo de 2022. “Líbano anuncia el pago de transferencias de efectivo a hogares libaneses extremadamente pobres en el marco de AMAN”. Comunicado de prensa.
21 Cifras basadas en el módulo Daem Social Safety Net de IMPACT, Programa ESSN. Consultado el 15 de noviembre de 2022. https://impact.cib.gov.lb/home?dashboardName=daem&subsection=daem-payments
22 Zoughaib S. Noviembre de 2022. “Contrato social distorsionado: La peligrosa trayectoria de los sistemas de protección social en Líbano”. The Policy Initiative.
23 Maktabi, W., S. Zoughaib, y R. Eghnatios. Agosto de 2022. “Las intenciones no bastan: Líbano debe adoptar la Estrategia Nacional de Protección Social”. The Policy Initiative.
24 En su última sesión antes de asumir un papel provisional, el gabinete libanés se comprometió a modificar y adoptar la estrategia en un plazo de seis meses.
