Por Francesca Albanese, Jalal Al Husseini, Diana Buttu, Michael Dumper, Ardi Imseis, Damian Lilly, Mouin Rabbani, Lex Takkenberg para Jadaliyya
Mientras tanto, las limitaciones políticas habían condicionado de forma crítica el mandato del UNRWA. Pocos años después de su creación, la agencia se vio obligada a abandonar los programas de sus obras, debido principalmente a las objeciones de los gobiernos árabes de acogida y de los propios refugiados a cualquier intento de integración local de facto, que se consideraba que socavaba el derecho al retorno.
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Llega de nuevo el momento en que los casi 30.000 empleados, en su mayoría palestinos, del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (UNRWA / OOPS en español) se preguntan si recibirán sus salarios para el resto del año. Durante muchos años, la UNRWA estuvo luchando contra una crisis financiera cada vez más grave, resultado de un modelo de financiación que representa un desajuste entre lo que la ONU espera que la agencia proporcione educación, asistencia sanitaria, socorro y servicios sociales para los 6,4 millones de refugiados palestinos y otras personas registradas en Gaza, Jordania, Líbano, Siria y Cisjordania y la naturaleza mayoritariamente voluntaria de las contribuciones de los Estados miembros. El año pasado se celebró una conferencia internacional en la que se intentó aumentar el apoyo a la UNRWA, que en gran medida no fue concluyente. En vísperas del desarrollo de una nueva estrategia a medio plazo por parte de UNRWA y de la próxima renovación del mandato de la agencia a finales de año, se encargaron varios estudios, entre ellos por parte de la agencia, por parte de un importante donante, ambos lamentablemente aún no publicados, y por parte de MAS, un centro de estudios palestino.
Como antiguos funcionarios de la UNRWA y/o autores de varios de estos y otros estudios sobre los refugiados palestinos (leer, acá, acá y aquí) y la UNRWA (leer, acá, acá y aquí), creemos que superar los recurrentes problemas financieros de la UNRWA es posible, pero esto requiere una evolución gradual pero radical de la forma en que la agencia interpreta e implementa su mandato, y en cómo la comunidad internacional presta su apoyo en respuesta a sus obligaciones. En el centro de esto se encuentra la disipación de un mito persistente, que cimentó el excepcionalismo palestino y mantiene a la agencia como rehén en una situación en la que se ve significativamente limitada en la prestación de servicios críticos a los refugiados.
El mito proviene de la forma en que la UNRWA interpretó su mandato en medio de preocupaciones políticas y financieras. La agencia se ve a sí misma como una agencia humanitaria que proporciona desarrollo humano y servicios humanitarios, incluida la protección, pero, cómo se articula en pronunciamientos oficiales, incluso en su sitio web, cree que no tiene autoridad para buscar soluciones duraderas para los refugiados bajo su mandato. Esta interpretación no está en consonancia con lo que la Asamblea General de las Naciones Unidas encomendó originalmente a la agencia y con lo que se mantiene haciendo. También es uno de los factores clave que dificulta tanto el cambio de enfoque de la agencia y, por extensión, su saneamiento financiero.
¿Cómo surgió? El UNRWA se creó por iniciativa de un organismo de la ONU que había sido creado un año antes para hacer frente a las consecuencias de la guerra árabe-israelí de 1948: la Comisión de Conciliación de la ONU para Palestina (UNCCP). La creación de la UNCCP por la AGNU en diciembre de 1948 fue la principal respuesta de la ONU a la guerra y al modo en que se había desarrollado. La guerra provocó el desplazamiento forzoso, la desposesión y la desnacionalización masiva de aproximadamente 750.000 árabes palestinos (sin incluir a los desplazados internos en lo que se convirtió en el Estado de Israel). Según las normas aplicables del derecho internacional de la época, estas acciones fueron el resultado de una serie de actos internacionalmente ilícitos, incluidos crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad. En la resolución por la que se creó la UNCCP, la AGNU declaró que los refugiados tenían derecho a regresar a sus hogares originales o a ser reasentados en otro lugar si no estaban dispuestos a regresar, así como a recibir una indemnización. La UNCCP debía buscar una resolución global del conflicto de acuerdo con las directrices de la AGNU, incluso en lo relativo a la cuestión de los refugiados.
Formada por Francia, Turquía y Estados Unidos, la UNCCP intentó persuadir al gobierno israelí para que aceptara la repatriación de los refugiados. Al no poder avanzar en este objetivo, menos de un año después cambió de marcha y empezó a explorar oportunidades para la integración local de los refugiados en los países y territorios donde habían encontrado refugio inicial. Esto coincidió con la decisión de las ONG internacionales que habían proporcionado la respuesta de emergencia inicial a la afluencia de refugiados, de poner fin a sus misiones. Para abordar ambas cuestiones, y por recomendación del UNCCP, la AGNU estableció la UNRWA con el doble mandato de continuar la asistencia humanitaria (“socorro”) y proporcionar apoyo para la integración local y el reasentamiento limitado (“labores”) como alternativa, aunque formalmente sin poner en peligro el retorno y la compensación (véase el preámbulo de la resolución). Como tales, tanto el UNCCP como el UNRWA recibieron el mandato de buscar soluciones duraderas a la cuestión de los refugiados (el retorno voluntario, la integración local y el reasentamiento en terceros países son las principales soluciones duraderas a los problemas de los refugiados).
Posteriormente, el UNCCP concentró sus esfuerzos en la recopilación de registros de propiedades palestinas con vistas a facilitar la restitución y la indemnización cuando ello fuera posible. En 1964, tras completar su meticuloso trabajo sobre estos registros, el UNCCP suspendió sus operaciones. Desde entonces, fue efectivamente inoperante.
Mientras tanto, las limitaciones políticas habían condicionado de forma crítica el mandato de la UNRWA. Pocos años después de su creación, la agencia se vio obligada a abandonar los programas de labores, debido principalmente a las objeciones de los gobiernos árabes de acogida y de los propios refugiados a cualquier intento de integración local de facto, que se consideraba que socavaba el derecho al retorno. A mediados de la década de 1960, la UNRWA se abstuvo de llenar el vacío dejado por el UNCCP, debido a la oposición de Israel y de sus principales partidarios. Se acusó a la agencia de alimentar las esperanzas de los refugiados de regresar a sus hogares y propiedades originales, perpetuando así ostensiblemente el conflicto palestino-israelí y el más amplio árabe-israelí. Para los acusadores, existía una aceptación subyacente de que Israel nunca permitiría ese retorno, a pesar de que el derecho internacional se lo exigía. Esto explica por qué la agencia mantiene que su mandato no incluye la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados.
Así, los refugiados palestinos se convirtieron en la única categoría de refugiados sin ninguna institución que se considerara responsable de la promoción de soluciones duraderas a su difícil situación. Como consecuencia, los refugiados, los dirigentes palestinos y los gobiernos de acogida ven en la existencia de la UNRWA y en los servicios que presta la prueba de que la difícil situación de los refugiados sigue siendo una responsabilidad internacional. Por lo tanto, los refugiados (y los gobiernos de acogida) se opusieron a cualquier debate sobre el mandato y las funciones de la agencia que pueda dar lugar a una posible reducción o cambio en la prestación de servicios, ya que consideran que socava su derecho al retorno y la responsabilidad de la ONU. A nivel de gobernanza de la UNRWA, donantes, gobiernos de acogida y Gobierno de Palestina (GOP)/Organización para la Liberación de Palestina (OLP)/Autoridad Palestina (AP)- esto significa que no se consideran propuestas significativas de ajuste de los programas o del modus operandi de la agencia.
Para romper el estancamiento, proponemos una evolución radical pero gradual de la dirección estratégica de UNRWA, desde la prestación de apoyo a las necesidades humanitarias y el desarrollo humano básico, a una respuesta integral en todos los aspectos de la cuestión de los refugiados palestinos, incluyendo un enfoque más amplio en la protección y la búsqueda de soluciones duraderas. De este modo, UNRWA
1.- Operar bajo el mandato general que la AGNU confirió tanto al UNCCP como al UNRWA de asistir y proteger a los refugiados palestinos, incluyendo la búsqueda de soluciones duraderas. Con la desaparición del UNCCP, corresponde al UNRWA asumir algunas de sus funciones en cumplimiento del imperativo humanitario de cerrar la brecha entre protección y soluciones duraderas. Y lo que es más importante, la Agencia no necesita esperar a recibir instrucciones de la AGNU para hacerlo. Su mandato es flexible y, en el pasado, la Agencia emprendió acciones por iniciativa propia que recibieron la aprobación ex post facto de la Asamblea;
2.- Alinearse más estrechamente con su mandato original y algunas de sus prácticas relacionadas con las soluciones a lo largo de los años, incluido el apoyo continuado a la participación socioeconómica de los refugiados en los países de acogida; los “servicios de colocación” que ayudan a los refugiados a acceder a una vida mejor en los países del Golfo; y el apoyo ad hoc al reasentamiento de refugiados, incluida la reagrupación familiar;
3.- Basarse en su rol actual en la protección de los derechos de los refugiados palestinos apoyando la protección de sus derechos más fundamentales, incluidos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, así como los relacionados con el retorno, la restitución y la indemnización. En este contexto, el sistema de registro de la UNRWA tiene el potencial de convertirse en el depósito central de pruebas de las reivindicaciones históricas de los refugiados. Esto tendría un enorme impacto simbólico y práctico para los refugiados, especialmente una vez que el sistema de registro se armonice y sincronice con los registros del UNCCP. Estos últimos relacionarían la pérdida de propiedades y los daños sufridos en 1947/1949 con refugiados individuales y sus familias/descendientes;
4.- Alinearse más estrechamente con el régimen mundial de refugiados articulado en la Declaración de Nueva York sobre los Refugiados y los Migrantes (DNY) de 2016 y el Pacto Mundial sobre los Refugiados (PMR) de 2018, poniendo fin al excepcionalismo palestino. La DNY, adoptada por unanimidad por la AGNU y aplicable a todos los refugiados, incluidos los palestinos, afirma que cualquier respuesta a las situaciones de refugiados debe incluir una combinación de asistencia humanitaria, protección internacional y soluciones duraderas. Además, el DNY recomienda para cada situación de refugiados, incluidas las prolongadas, la elaboración de un Marco Integral de Respuesta para los Refugiados (CRRF, por sus siglas en inglés) elaborado a través de un enfoque de múltiples partes interesadas. Creemos que debería desarrollarse un CRFF para los refugiados palestinos. Tendría el potencial de revitalizar el discurso en apoyo de los derechos no satisfechos de los refugiados palestinos y de reavivar un frente común entre los países de acogida, los refugiados y los dirigentes palestinos. El PMR desarrolla esto con más detalle, dejando claro que la asistencia a los refugiados debe prestarse a través de proveedores de servicios nacionales y locales y que deben evitarse los “sistemas paralelos”, como los programas de educación y salud de la UNRWA.
5.- Llenar el vacío de soluciones duraderas dejado por la desaparición efectiva de la UNCCP. Los refugiados palestinos necesitan y merecen, como todos los demás refugiados, una entidad internacional comprometida no sólo con el apoyo a sus necesidades humanitarias, sino también con la defensa de sus derechos humanos, incluidos el retorno, la restitución y la compensación, así como con la facilitación de otras soluciones duraderas que los refugiados puedan desear. Se trata de derechos inalienables e inderogables, que no hicieron sino reforzarse con el paso del tiempo y el avance del Derecho internacional.
El derecho internacional, la responsabilidad única y permanente de la ONU sobre la cuestión de Palestina hacen que la comunidad internacional esté obligada legal, política y moralmente a apoyar una reinterpretación del mandato de la UNRWA que le permita responder de forma integral a las necesidades y derechos de los refugiados. La aplicación de este cambio también podría allanar el camino para una reconsideración más amplia del modus operandi de la Agencia, alejándose de la prestación paralela de algunos servicios, reduciendo así la brecha entre ingresos y gastos.
La difícil situación de los refugiados palestinos, desplazados en 1947/49 y en 1967 y aún sin una solución justa y duradera, es fundamentalmente una cuestión política que afecta a los derechos civiles, políticos, nacionales, económicos, sociales y culturales. Requiere una resolución acorde con el derecho internacional que, indirectamente, hará avanzar las perspectivas de una resolución pacífica más amplia. Abordar a los refugiados palestinos y a la UNRWA únicamente a través de marcos humanitarios y de desarrollo humano, como ha hecho la ONU durante la mayor parte de su compromiso con la cuestión, es inmoral e injusto. Es una traición a la responsabilidad permanente de la ONU sobre la cuestión de Palestina hasta que se resuelva en todos sus aspectos de acuerdo con el derecho internacional.
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Francesca Albanese es becaria afiliada de la Universidad de Georgetown y asesora principal sobre migración, desplazamiento forzado y apatridia en el grupo de reflexión árabe Renacimiento Árabe para la Democracia y el Desarrollo (ARDD). Es autora de numerosas publicaciones sobre la cuestión de Palestina, entre ellas, junto con Lex Takkenberg, Palestinian Refugees in International Law (Oxford University Press, 2020). Desde mayo de 2022, es la octava (y primera mujer) Relatora Especial sobre la situación de los derechos humanos en los territorios palestinos ocupados desde 1967.
Jalal Al Husseini es investigador académico en el campo de las migraciones en el Medio Oriente, la gestión humanitaria y temas políticos y socioeconómicos más amplios del Medio Oriente.
Diana Buttu es una abogada palestino-canadiense y antigua portavoz de la Organización para la Liberación de Palestina. Conocida sobre todo por su labor como asesora jurídica y participante en las negociaciones de paz entre organizaciones israelíes y palestinas, desde entonces está asociada a la Universidad de Stanford, la Universidad de Harvard y el Instituto para el Entendimiento del Medio Oriente (IMEU).
Michael Dumper, profesor, en cuestiones relativas al estatuto permanente en el proceso de paz de Medio Oriente, el conflicto árabe-israelí, las instituciones religiosas en Medio Oriente y la política urbana de Medio Oriente.
Ardi Imseis es catedrático de Derecho en la Facultad de Derecho de la Queen’s University. Es miembro del Grupo de Expertos Eminentes Internacionales y Regionales sobre Yemen, la comisión de investigación del Consejo de Derechos Humanos de la ONU encargada de investigar las violaciones de los derechos humanos internacionales y del derecho humanitario en la guerra civil de Yemen. Es autor de “Las Naciones Unidas y la cuestión de Palestina: Rule by Law and the Structure of International Legal Subalternity.
Damian Lilly es consultor independiente y Director de Protección del Proyecto de Rendición de Cuentas de Myanmar (MAP). Anteriormente trabajó para la ONU durante más de 15 años en varios países y, más recientemente, fue Jefe de la División de Protección en el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS) y Asesor Superior de Protección de Civiles en la Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur (UNMISS).
Mouin Rabbani público ampliamente sobre asuntos palestinos, el conflicto palestino-israelí y el Medio Oriente contemporáneo. Anteriormente fue analista principal para Medio Oriente y asesor especial sobre Israel-Palestina del International Crisis Group, y jefe de asuntos políticos de la Oficina del Enviado Especial de las Naciones Unidas para Siria. Es coeditor de Jadaliyya Ezine.
Lex Takkenberg es asesor principal en Arab Renaissance for Democracy & Development (ARDD), profesor asociado en la Universidad de Fordham y dirige Project20s. Entre 1989 y 2019 trabajó para la UNRWA, la agencia de la ONU para los refugiados palestinos, en varios puestos sobre el terreno y en la sede, más recientemente en su sede de Ammán, donde ocupó el puesto de Jefe de la Oficina de Ética. Antes de incorporarse al OOPS, fue Oficial Jurídico del Consejo Holandés para los Refugiados.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por Jadaliyya el 12 de noviembre de 2022.
