Por John Calabrese para Middle East Institute
Un año de parálisis política dejó a Irak sin presupuesto para 2022, lo que frenó el gasto en proyectos extremadamente necesarios relacionados con la energía y otras infraestructuras. Sin embargo, desde la formación el pasado octubre de un nuevo gobierno encabezado por el primer ministro Mohammed Shia al Sudani, Irak siguió adelante con sus planes para aumentar la capacidad de producción de petróleo, desarrollar el suministro nacional de gas y reparar y ampliar las refinerías.
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La economía iraquí está abrumadoramente dominada por el sector petrolero. Según el Banco Mundial, en la última década los ingresos del petróleo representan más del 99% de las exportaciones, el 85% del presupuesto del gobierno y el 42% del PIB. A pesar del fuerte repunte de la economía tras la pandemia, gracias en gran parte a los altos precios del petróleo y al aumento de los volúmenes de exportación, que el año pasado hicieron que los ingresos del petróleo superaran los 115.000 millones de dólares, las perspectivas económicas a largo plazo de Irak siguen siendo difíciles por su falta de diversificación, la escasez de inversiones, el anémico sector privado y la corrupción generalizada.
Un año de parálisis política dejó a Irak sin presupuesto para 2022, lo que frenó el gasto en proyectos extremadamente necesarios relacionados con la energía y otras infraestructuras. Sin embargo, desde la formación el pasado octubre de un nuevo gobierno encabezado por el primer ministro Mohammed Shia al Sudani, Irak siguió adelante con sus planes para aumentar la capacidad de producción de petróleo, desarrollar el suministro nacional de gas y reparar y ampliar las refinerías.
Las empresas chinas están bien posicionadas para participar en los esfuerzos de expansión de la capacidad de Irak, ya que participan activamente en diversas empresas relacionadas con la energía en todo el país. Sin embargo, si la estrategia de China es, como algunos sugirieron, convertirse en el actor dominante de la economía iraquí, es probable que alcanzar ese objetivo resulte difícil, dado el difícil entorno operativo y la controvertida política de Iraq.
China amplía su huella energética
El comercio de petróleo es el pilar central de la relación bilateral, y China representa alrededor del 30% de las exportaciones de petróleo de Irak. Las compras chinas de petróleo a Irak, su tercer mayor proveedor, aumentaron casi un 50% en 2022 respecto al año anterior, como parte de un aumento general del comercio.
Sin embargo, los vínculos energéticos de China con Irak van mucho más allá del comercio de crudo. Las principales empresas energéticas estatales chinas se han afianzado en los mercados de petróleo y gas de Irak. Y a pesar del reciente descenso generalizado de la inversión exterior de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), el compromiso de China con Irak siguió creciendo, sobre todo en infraestructuras energéticas y de transporte.
Las principales empresas energéticas chinas -China National Petroleum Corporation (CNPC), China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) y China Petrochemical Corporation (matriz de Sinopec)- estuvieron presentes en Irak durante años. No obstante, en la última década se produjo un cambio drástico en el posicionamiento estratégico de las compañías petroleras internacionales (IOC) en Irak, con la consolidación de algunas y el debilitamiento de otras. La compra por la estatal Basra Oil Company de la participación de ExxonMobil en el yacimiento petrolífero West Qurna 1 en junio del año pasado dejó a Shell y BP como las únicas grandes petroleras internacionales que seguían en el mercado. Por el contrario, las empresas chinas intensificaron su participación en las operaciones ascendentes, medias y descendentes en Irak.
CNPC tiene ahora importantes participaciones en los yacimientos de al Ahdab, Rumaila, Halfaya y Qurna Occidental. De hecho, más de la mitad de la producción de petróleo de Irak procede de yacimientos en los que CNPC y otras empresas chinas son operadores o socios no operadores. A finales de 2022, la Iraqi Oil Exploration Company firmó un contrato con CNOOC para avanzar en un proyecto, acordado en 2019, de exploración de un bloque petrolífero en alta mar en Basora. PetroChina, la rama cotizada de CNPC, pretende convertirse en el único operador principal del supergigante yacimiento petrolífero iraquí West Qurna 1.
Otras empresas chinas más pequeñas que cotizan en bolsa, como Geo-Jade Petroleum y United Energy Group (UEG), también están en la pugna. Geo-Jade firmó recientemente contratos para explotar los yacimientos de Huwaiza y Naft Khana, situados en la frontera con Irán, mientras que UEG cerró un acuerdo para explotar el yacimiento de Sindbad, cerca de Basora.
La presencia china en el sector energético iraquí incluye también numerosas empresas de servicios que participan en actividades petrolíferas previas, como la perforación, el suministro y la construcción de instalaciones de superficie, oleoductos y gestión de yacimientos. Habiéndose beneficiado de la posición de CNPC en el desarrollo y explotación de yacimientos petrolíferos, sus filiales de servicios China Petroleum Engineering & Construction Corporation (CPECC), BGP Inc., China Petroleum Pipeline Bureau (CPP), Bohai Drilling Engineering Co. y Daqing Oilfield Co. operan en Irak.
Los contratistas chinos intensificaron sus actividades en el sector energético iraquí en los últimos años. Según el AEI China Global Investment Tracker, 24 de los 41 contratos de construcción adjudicados por Irak a empresas chinas entre 2007 y 2022 fueron para proyectos energéticos, 15 de ellos a cargo de CNPC. En 2021, Irak fue, con diferencia, el principal receptor de inversiones en proyectos energéticos de la BRI. Ese año se cerraron varios acuerdos importantes. En abril, Sinopec obtuvo un contrato para explotar el yacimiento de gas iraquí de Mansuriya, cerca de la frontera iraní.
CPECC y otros contratistas chinos que buscan nuevas oportunidades en Irak mantuvieron su impulso de crecimiento positivo el año pasado, consiguiendo el 87% de todos los contratos de proyectos de petróleo, gas y electricidad adjudicados por Irak, por valor de 3.350 millones de dólares. China CAMC Engineering Co. (CAMCE) consiguió dos contratos para suministrar instalaciones de procesamiento de gas natural y petróleo en Basora. El pasado mes de noviembre, el Ministerio de Planificación de Irak elaboró una lista de proyectos estratégicos que debían realizar empresas chinas, en virtud del acuerdo “petróleo por reconstrucción” forjado a mediados de 2019, por el que los proyectos de construcción en Irak se financian con pagos aplazados por la venta de petróleo a China.
Las empresas chinas también ganaron terreno en los sectores derivados y energéticos de Irak. El Ministerio del Petróleo iraquí adjudicó recientemente contratos a un consorcio chino para desarrollar una refinería en la provincia de Dhi Qar y a la empresa estatal China National Chemical Engineering Co. (CNCEC) para construir un nuevo complejo integrado de refinado y petroquímica, que financiará íntegramente el gobierno chino- en la península de al Faw. CITIC Group firmó un contrato para construir y explotar la primera y segunda fases de la central de petróleo pesado de aI Khairat, en Karbala. Shanghai Electric Group, que a finales del año pasado firmó un acuerdo marco para desarrollar una central eléctrica y desalinizadora en Basora, firmó en abril de este año un contrato para ampliar la producción de la central eléctrica de al Mansuriya, en la gobernación de Diyala.
El enigma chino de Irak
Varios factores contribuyeron a la creciente presencia de China en el sector energético iraquí. Sin duda, las empresas estatales chinas demostraron estar dispuestas y ser capaces de sacar provecho de la reticencia de sus homólogas occidentales a invertir en Irak y, en algunos casos, a desinvertir en sus activos. No obstante, la conflictiva política iraquí es responsable, al menos en parte, del éxito que tuvieron las empresas chinas y de los obstáculos que siguen encontrando a la hora de adquirir participaciones y emprender proyectos relacionados con la energía. El control de la riqueza energética de Irak fue el centro de luchas internas entre las élites políticas nacionales, de movilizaciones populares alimentadas por el descontento popular y de maniobras geopolíticas. Como consecuencia, el rol de China en el sector energético del país ha puesto de manifiesto, y tal vez profundizado, las fisuras políticas de Irak.
A nivel nacional, Adel Abdul Mahdi ex Primer Ministro, abogó abiertamente por que Irak mirara hacia el este para desprenderse de la influencia occidental y describió a China como el campeón de los “pueblos del mundo en desarrollo”. Pero el acuerdo de “petróleo por reconstrucción” que Abdul Mahdi forjó con China a mediados de 2019 desató la polémica, con críticos y opositores nacionales preocupados porque los términos del acuerdo corrían el riesgo de hipotecarel patrimonio del país y alimentar aún más la corrupción y el despilfarro. Mustafa al Kadhimi, el “candidato de consenso” y sucesor de Mahdi, trató de diversificar los socios del sector energético iraquí.
En varias ocasiones durante el mandato de Kadhimi como primer ministro (mayo de 2020-octubre de 2022), Irak rechazó nuevas propuestas de inversión chinas en medio de la preocupación de los funcionarios del MoO de que el creciente control de Pekín sobre la industria petrolera del país pudiera acelerar el éxodo de las empresas occidentales. El gobierno bloqueó un intento de Sinopec de formar una empresa conjunta con Lukoil para explotar el yacimiento de Qurna-2 Occidental, optando en su lugar por entrar como socio a través de la petrolera estatal Basra Oil Company. Del mismo modo, cuando CNOOC y PetroChina intentaron adquirir la participación de ExxonMobil en el yacimiento West Qurna-1, a pesar de que la empresa china ya tenía una participación similar en el mismo yacimiento, el gobierno iraquí frustró el acuerdo. Al parecer, las autoridades iraquíes también disuadieron a BP de vender su participación en el yacimiento de Rumaila a CNPC.
Kadhimi se vio presionado para defender el planteamiento del gobierno frente a las acusaciones de que obstaculizaba la aplicación del acuerdo de petróleo por proyectos con China. Durante el mandato de Kadhimi, su gobierno intentó enhebrar la aguja tratando de inducir la inversión china en la economía, aunque sin ceder demasiado control sobre ella. Este delicado equilibrio se vio obligado y complicado por el intenso faccionalismo político interno, las encarnizadas luchas económicas territoriales, el descontento popular y la presión externa.
A nivel subnacional, estas dinámicas, aunque evidentes en todo Irak, son más acusadas en el sur, donde la incongruencia entre la riqueza del país y la indigencia de su población es patente y donde los actores políticos locales y los actores armados no estatales compiten por los recursos económicos para servir a sus redes clientelares y a sus aliados regionales.
Las disputas en torno al proyecto del puerto de Grand al Faw son un buen ejemplo. Las milicias alineadas con Irán, como Kataib Hezbolá y Asaib Ahl al Haq, abogaron por que las empresas chinas ganaran la licitación del proyecto, mientras que la coalición encabezada por el clérigo chií Muqtada al Sadr favoreció a la surcoreana Daewoo Engineering and Construction. Cuando Daewoo obtuvo el contrato a pesar de las objeciones de los activistas pro-BRI, los partidos y milicias proiraníes movilizaron protestas en Basora y el centro de Bagdad.
De hecho, China tiene pretendientes y partidarios en Irak, incluida una alianza de la “Ruta de la Seda” en el parlamento. Entre sus partidarios también se encuentra una campaña iraquí aparentemente popular denominada Movimiento Popular por la Ruta de la Seda, que aboga por estrechar los lazos económicos con China por encima de las oportunidades de inversión occidentales, coreanas y saudíes. Además, las actividades económicas chinas en Irak gozan de la protección de milicias aliadas de Irán. No obstante, como cabía esperar dada la conflictiva política iraquí y las presiones regionales, las empresas y el personal chinos fueron objeto de ataques y extorsiones. El enfado y la frustración por los deficientes servicios, la elevada tasa de desempleo y la corrupción rampante se unió al malestar de la población por las inversiones chinas, alimentando el resentimiento popular que desencadenó protestas en las provincias de Dhi Qar y Maysan el año pasado.
Reforzar y equilibrar las asociaciones exteriores
Tras tomar posesión del cargo en octubre pasado, después de un año de bloqueo político, el Primer Ministro Sudani estableció un ambicioso programa para hacer frente a los numerosos retos que heredó, entre ellos la necesidad de mejorar los servicios sanitarios y las instalaciones educativas, aumentar la generación de electricidad y ampliar las oportunidades de empleo. Las políticas relacionadas con la industria petrolera iraquí ocupan un lugar destacado.
Los sucesivos gobiernos iraquíes se comprometieron a ampliar la producción de petróleo y la capacidad de exportación. El gobierno actual dio prioridad a lograr la autosuficiencia de gas, eliminar la quema de gas y satisfacer las necesidades locales de consumo de gas. Esto también supuso un cambio en la estrategia del gobierno para fomentar la inversión extranjera en el refinado de petróleo y abrir nuevos horizontes a las empresas internacionales y al sector privado local. El actual gobierno iraquí se mostró dispuesto a colaborar con las compañías petroleras internacionales para acelerar la ejecución de los contratos bilaterales y fomentó la inversión extranjera en el refinado de petróleo.
Mientras que sus predecesores no habían logrado firmar la quinta ronda de concesión de licencias de Irak en 2018, el Gobierno de Sudani tuvo un comienzo rápido, firmando seis acuerdos de 11 bloques de petróleo y gas en febrero. A estas firmas siguieron otros tres acontecimientos prometedores. En primer lugar, el Gobierno Federal de Irak (FGI) y el Gobierno Regional del Kurdistán (KRG) alcanzaron un acuerdo sobre la exportación de petróleo y la gestión de los ingresos a través del oleoducto Kirkuk-Ceyhan, siempre que se reanuden los flujos. En segundo lugar, Irak cerró un acuerdo con la francesa TotalEnergies para avanzar en el Proyecto Integrado de Crecimiento del Gas (GGIP), retrasado durante mucho tiempo y dotado de miles de millones de dólares, para impulsar la producción de petróleo, gas y electricidad en el sur de Irak a lo largo de 25 años, un acuerdo que invierte la tendencia de las empresas a abandonar el país. En tercer lugar, la empresa estatal QatarEnergy y la saudí Acwa Power fueron invitadas a participar como accionistas en el GGIP, que constituiría la primera inversión estatal del Consejo de Cooperación del Golfo en el mercado upstream federal iraquí.
En la gestión de las relaciones de Irak con las potencias regionales y exteriores, fundamental para liberar el potencial del sector energético, el gobierno actual parece comprometido tanto con el fortalecimiento como con el equilibrio de las relaciones con los socios clave. En el ámbito regional, Sudani trató de sentar las bases de unas relaciones sólidas con los vecinos iraquíes del Golfo, sentadas por sus predecesores. Sus primeros viajes fuera de Irak fueron a Jordania y Kuwait. El pasado diciembre visitó Arabia Saudí para participar en la Cumbre China-Estados Árabes, y posteriormente viajó a El Cairo y Estambul. Irak está bien situado para beneficiarse del deshielo de las tensiones geopolíticas regionales derivadas del acercamiento entre Arabia Saudí e Irán que Bagdad contribuyó a facilitar.
En el ámbito internacional, el gobierno dirigido por Sudani apoyó la presencia indefinida de tropas estadounidenses en Irak, al tiempo que se resistió a las presiones de Estados Unidos para distanciarse de Irán. Durante sus visitas en enero a París, donde firmó un acuerdo de asociación estratégica, y a Berlín, el primer ministro Sudani trató de atraer inversiones, especialmente en el sector energético. En cuanto a la guerra de Ucrania, Bagdad se abstuvo de adoptar una postura firme, mientras buscaba la manera de mantener sus vínculos con las empresas energéticas rusas sin entrar en conflicto con las sanciones occidentales. Como la mayoría de sus vecinos, Irak trató de evitar verse arrastrado a una competición de grandes potencias de suma cero entre Estados Unidos y China. Al parecer, antes de asumir el cargo, Sudani expresó su deseo de mejorar el Acuerdo Marco Estratégico (AME) entre Irak y Estados Unidos. Desde entonces, ha dado la bienvenida a la inversión china y activó el acuerdo de petróleo para proyectos de 2019.
Conclusión
Transcurridos poco más de seis meses de su mandato, el gobierno del Primer Ministro Sudani siguió adelante con los esfuerzos encaminados a resolver los problemas económicos que afronta el país, con la seguridad energética en el centro de la agenda. Sudani fomenta la participación de empresas extranjeras en la industria iraquí del petróleo y el gas. Con la activación del acuerdo de petróleo por reconstrucción, las empresas chinas, ya muy comprometidas en el sector energético iraquí, han surgido como fuertes competidoras, aunque no fueron designadas como socios privilegiados o exclusivos en la solicitud de nuevas oportunidades de negocio en Irak.
Los principios por los que se rige la administración del Primer Ministro Sudani y las limitaciones a las que se enfrenta a la hora de entablar relaciones con China y otros socios comerciales están fijados por los partidos que respaldan a su primer ministro. Reflejan la política contenciosa y los compromisos contradictorios que le llevaron al poder y que persisten. De hecho, bajo la superficie se esconde una enconada competencia entre las élites. La gran coalición del Marco de Coordinación (MCR) y los partidos kurdos y suníes que formaron el gobierno iraquí es frágil. Los partidos y facciones, en su mayoría chiíes, que componen el CF están a su vez desgarrados por rivalidades y tensiones. Para gobernar de acuerdo con sus objetivos y prioridades declarados para el Estado, Sudani no sólo debe conservar el apoyo de esta coalición díscola, sino también enfrentarse al bando sadrista, que aunque se ha retirado del proceso político puede, no obstante, movilizar a miles de manifestantes y milicianos armados contra el gobierno.
En estas circunstancias, está por ver si la administración de Sudani funcionará mejor que sus predecesoras o si será plenamente capaz de aprovechar los ingresos inesperados del petróleo para mejorar el bienestar de los iraquíes en lugar de enriquecer aún más a la élite gobernante. También está por ver hasta qué punto las raíces y ramas de la implicación china en Irak se harán más profundas y largas.
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John Calabrese es profesor de política exterior estadounidense en la American University de Washington, DC. Es miembro senior del MEI, editor de reseñas de libros de The Middle Oriente Journal y anteriormente fue director del Proyecto Oriente Medio-Asia (MAP) del MEI.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 7 de junio de 2022.
