Por Mona Kechen para The Policy Initiative
En los últimos dos años se presentaron varios planes que contemplan los activos de propiedad estatal, incluida la tierra, como la panacea para el colapso económico y financiero de Líbano. [1] Con el pretexto de permitir que el Banco Central (BdL) pague sus deudas a los bancos comerciales, la Asociación de Bancos de Líbano propuso la creación de un fondo de alivio de la deuda del gobierno que incluya activos de propiedad estatal, al que los bancos comerciales tendrían acceso preferente. [2] El ex ministro de Medio Ambiente, Mohamad Machnouk, abogó por la venta del 10% de las tierras estatales a los depositantes de los bancos y por la creación de un fondo soberano gestionado por un consejo nacional específico. [3] El gobierno del ex Primer Ministro Hassan Diab, trató de establecer una empresa de gestión de activos públicos para mantener, reestructurar y supervisar los activos públicos, [4] y el gabinete de Najib Mikati aprobó recientemente un plan similar. [5] En una línea parecida, algunos analistas sugirieron la creación de un Fondo Nacional de la Riqueza independiente para poseer y gestionar los activos públicos en interés de la sociedad. [6]
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Teniendo en cuenta la quiebra efectiva del Estado libanés y del Banco de Líbano, [7] estas propuestas plantean preocupaciones válidas sobre el futuro de las tierras públicas y comunales. De manera crítica, ninguna aludió a los derechos de tenencia existentes para las tierras de propiedad del Estado y cómo se protegerían estos derechos contra los programas de despojo de tierras. Además, ninguna propuesta abordó el papel potencial de los gobiernos locales en la gestión de la riqueza pública local, de la que la tierra constituye un componente principal.
Replanteando el debate
Para comprender y contextualizar la política de la tierra y hacer frente a las nuevas formas de cercamiento de la misma en Líbano, es necesario abordar una serie de cuestiones. Entre ellas está la de determinar dónde se encuentran las tierras estatales, cómo se gestionan, quién tiene derecho a beneficiarse de ellas, su potencial de desarrollo y los usos previstos, y cómo se pueden resolver los reclamos de las tierras en conflicto.
El término ‘cercamiento de tierras’ se utiliza para describir la apropiación legal de tierras públicas y comunales por parte de empresas transnacionales y/o grupos nacionales poderosos. [8] Producto del capitalismo neoliberal, los actos contemporáneos de cercamiento de tierras son formas sancionadas de acaparamiento de tierras. Privilegian el interés individual por la tierra sobre los intereses colectivos y mercantilizan el espacio, la sociedad y la economía. De este modo, comprometen los usos existentes de la tierra que son incongruentes con los intereses privados de quienes asumen la propiedad efectiva de la tierra.
Los terrenos de propiedad estatal no son todos terrenos baldíos e improductivos y su valor no es meramente monetario. Tampoco pueden agruparse en una sola categoría. A excepción de las zonas situadas dentro de los límites de lo que históricamente se conocía como ‘el Mutasarrifato del Monte Líbano’, el territorio libanés se clasifica en cinco tipos legales derivados de la ley otomana de la tierra: mulk, miri, mawat, khaliah mubaha y khaliah mahmiyah. [9] Aparte del mulk —de propiedad privada—, los otros cuatro tipos se consideran tierras estatales y cada uno de ellos está sujeto a diferentes condiciones con respecto a su uso, control y disposición. [10] Excluyendo las tierras de propiedad privada de algunas instituciones públicas, la propiedad estatal de la tierra se divide en dos elementos: la nuda propiedad, mulkiat al-raqaba y el usufructo haq al-intifa’. [11] Como propietario nudo, el Estado, o los ayuntamientos en ciertos casos, posee la tierra pero el derecho a utilizarla y obtener beneficios de ella pertenece al usufructuario, es decir, a la persona o grupo que posee el derecho de usufructo, que puede ser toda la sociedad. [12]
El cercamiento de tierras no es nuevo en el Líbano. La confiscación y el cercado legal de tierras de propiedad pública o colectiva es una práctica habitual desde hace mucho tiempo. Una serie de mecanismos e instrumentos normativos y financieros permitieron a quienes tienen poder político y/o económico ejercer el control sobre el paisaje y los bienes naturales y privar a los grupos menos poderosos de su derecho a acceder a ellos y beneficiarse de los mismos. El dominio público marítimo es un ejemplo de ello. Varias leyes y decretos permitieron su apropiación privada con fines turísticos, lo que perjudicó su carácter público. Las recientes leyes para recuperar esta ‘riqueza robada’ de los infractores que no pagaron las tasas y multas debidas al gobierno se distorsionaron de forma que concedieron a los infractores ‘permiso legal para continuar con sus violaciones’. [13]
La privatización de las tierras estatales del Líbano, ya sea mediante ventas o arrendamientos y concesiones a largo plazo, ayudaría al sector bancario y a la élite financiera a recuperar su dominio del sector inmobiliario y a restaurar su papel central en la mercantilización de la tierra, la vivienda y la naturaleza. Los impactos sobre las personas y sobre las generaciones futuras, el medio ambiente y la propia tierra serán devastadores. En ausencia de políticas adecuadas de gestión de la tierra y de planificación del desarrollo territorial, la disolución de las tierras públicas y comunales conduciría, sin duda, a transformaciones inadecuadas del uso y la cobertura del suelo que pondrían en peligro la biodiversidad y la productividad de la tierra. Además, la privatización de las tierras estatales debilitaría aún más a los gobiernos locales y los privaría de tierras muy necesarias para proyectos de beneficio público, por ejemplo, viviendas asequibles, instalaciones deportivas, centros médicos y mercados.
La gobernanza de la tierra es lo primero
Los desafíos agravados del Líbano exigen formas de pensar en la tierra con base en el medio ambiente y la sociedad. A nivel mundial, el cambio climático, la degradación de la tierra, la inseguridad alimentaria y los crecientes niveles de pobreza y desigualdad están provocando un cambio conceptual en la forma de evaluar la tierra. La visión de la tierra como una mercancía está cambiando hacia una que reconoce sus múltiples valores sociales, culturales, económicos, ambientales y políticos; subraya su función social y reconoce el derecho a la tierra como un derecho humano. [14] Esta transición conceptual parece ser aún más urgente para el Líbano, donde la administración y la gestión de la tierra son débiles y donde los derechos de tenencia de la tierra son muy inseguros para varios grupos, incluidos los refugiados, los desplazados y muchas mujeres.
La gobernanza de la tierra debería ocupar un lugar destacado en la agenda nacional de desarrollo del Líbano. Esto incluye las normas, los reglamentos, los procesos y las estructuras institucionales, —ya sean estatutarias, consuetudinarias, religiosas o informales— a través de las cuales se toman, se aplican y se hacen cumplir las decisiones relacionadas con la tierra. [15]
La primera vía implicaría determinar la ubicación y los límites de las tierras de propiedad estatal, los tipos de derechos vinculados a ellas y bajo qué régimen de tenencia de la tierra se encuentran. A este respecto, cabe destacar dos hechos: (i) el 35% del territorio libanés no está censado, [16] lo que da lugar a transgresiones de la propiedad y a disputas por los límites, incluso entre municipios adyacentes; y (ii) los acuerdos de tenencia de la tierra consuetudinarios e informales de larga data, generalmente no documentados, a veces entran en conflicto con la normativa legal sobre la tierra. [17]
La segunda vía requeriría de una evaluación de la idoneidad de uso y el potencial de desarrollo de estas tierras en relación con su ubicación geográfica y sus características fisiográficas —por ejemplo, la geología, el tipo de suelo y la topografía— para orientar las futuras estrategias de planificación y gestión. A pesar de su necesidad de actualización, el Plan Maestro Nacional Físico del Territorio Libanés (PMNFTL) proporciona una orientación general. Este plan nacional tendría que complementarse con estudios de idoneidad del uso del suelo y planes estratégicos de desarrollo territorial, que deberían llevarse a cabo a múltiples escalas, desde el nivel subnacional hasta el local y el de emplazamiento.
La tercera vía implicaría un examen de las formas existentes y nuevas de tenencia de la tierra comunal, colectiva y cooperativa como alternativas realistas y válidas a la propiedad privada. Al mismo tiempo, esta línea de investigación requeriría la identificación de reformas políticas y legislativas cruciales para apoyar y fomentar múltiples formas de asociación y colaboración en la gestión de la tierra y los recursos naturales. Necesariamente, estas reformas tendrían que reconocer el papel fundamental de los gobiernos locales y de los residentes en la administración de la tierra y alinearse con los principales marcos internacionales relacionados con la gobernanza de la tierra a los que Líbano se comprometió. [18]
En los últimos dos años, los municipios y las organizaciones locales e internacionales pusieron en marcha varias iniciativas para animar y apoyar a la gente a volver a la tierra y cultivar sus propios alimentos. Las iniciativas centradas en la gestión sostenible de la tierra y la protección del patrimonio natural y los paisajes significativos del Líbano también fueron adoptadas por los agentes locales y apoyadas por los organismos de financiación. Algunos ejemplos son los esfuerzos por utilizar terrenos urbanos vacíos de propiedad pública para la producción agrícola y/o actividades sociales y culturales, así como programas de conservación basados en la comunidad para proteger la biodiversidad y establecer una red de reservas naturales. De hecho, las múltiples crisis del Líbano exigen estrategias concertadas que sitúen a la tierra en el centro, tanto de la respuesta de emergencia como de los planes de desarrollo sostenible a largo plazo, como una cuestión de alta prioridad. Sin eso, las tierras de propiedad estatal podrían estar en juego.
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La Dra. Mona Khechen es una planificadora e investigadora independiente en materia de desarrollo urbano y regional, y colaboradora principal de TPI. Ha prestado servicios de consultoría a varias organizaciones internacionales (AFD, AKTC, ESCWA, PNUD, ONU-Hábitat y Banco Mundial) y ha trabajado con el sector privado y el sector sin ánimo de lucro en el Líbano y en el extranjero (Afganistán, Irak, Siria y Estados Unidos). Su portafolio de trabajo incluye una amplia gama de proyectos y estudios orientados a las políticas que abordan los aspectos espaciales, socioeconómicos e institucionales del desarrollo y la planificación urbana, especialmente en contextos de rápida urbanización, conflicto, pobreza y migración masiva y movimientos de población. También ha orientado inversiones territoriales y estrategias de desarrollo local y ha participado en evaluaciones de impacto social y de proyectos.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Policy Initiative el 08 de junio de 2022.
Referencias:
1.Kostanian, A. (2021). Privatization of Lebanon’s Public Assets: No Miracle Solution to the Crisis. The Issam Fares Institute for Public Policy and International Affairs (IFI) at the American University of Beirut (AUB).
2. The contribution of the Association of Banks in Lebanon to Lebanon’s economic recovery, presented during the Finance and Budget Parliamentary Committee meeting on 20 May 2020.
3.محمد المشنوق اقترح انشاء الصندوق السيادي لإدارة أملاك الدولة كحل لأزمة المخاوف على أموال المودعين في المصارف. الوكالة الوطنية للإعلام (2 April 2020).
4. The Lebanese Government’s Financial Recovery Plan (20 April 2020).
5. Zoughaib, S. & Maktabi, W. How deep is Lebanon’s bottomless pit? The Policy Initiative, 30 May 2022.
6. Detter, D. & Saidi, S. (July 2020). Lebanon’s Hidden Gold Mine. Carnegie Middle East Center.
7. Lebanon’s Deputy Prime Minister, Saadeh al-Shami, declared in a TV interview broadcasted on 4 April 2022 “the bankruptcy of the state and the Central Bank of Lebanon”.
8. Christophers, B. (2018). The New Enclosure: The Appropriation of Public Land in Neoliberal Britain. London & New York: Verso.
9. Miri lands, or al-aradi al-amiria (الأراضي الاميرية), are the private property of the state. They are cultivated lands that have mostly been given to a direct beneficiary or cultivating tenant. Mawat lands (i.e., dead lands), also known as al-aradi al-khalia al-mubaha (الأراضي الموات او الخالية المباحة), are uncultivated miri lands that have not been recognized by the state and can be claimed by adverse possession. Al-aradi al-matruka al-morfaqa (الأراضي المتروكة المرفقة) are communal lands (مشاعات) located close to villages and towns and are also considered the private property of the state or the municipalities in which they fall. They include pastures, forests, and woodlands and cannot be claimed by adverse possession. Al-aradi al-matruka al-mahmiyya (الأراضي المتروكة المحمية) are inalienable protected public domain land that cannot be sold or transferred to others. They include the seashore, riverbanks, public gardens, streets, among other spaces and are considered the public property of the state or the municipalities in which they fall.
10. For more details, see Lebanon’s property law (Decision no. 3339 of 12/11/1930).
11. For more information, refer to a presentation by Charbel Nahas on public land, delivered on 30 June 2000.
12. The separation between the bare owner and usufruct right holder does not exist in what was historically known as “the Mount Lebanon Mutasarrifate”. Communal lands in this area are of the mulk type (الملك) and are registered in property records as belonging to all town’s people (عموم أهالي البلدة). In the rest of Lebanon, communal lands are held by the state (or the municipalities in which they fall) but dedicated to the use and benefit of local families, communities, or groups. Some exceptions might exist due to inconsistencies in property records.
13. Saghieh, N. and Maddah, L. Stolen Public Maritime Property in Lebanon: No More Grace Periods. The Legal Agenda, 3 November 2021.
14. Cotula, L. (2013). The New Enclosures? Polanyi, International Investment Law and the Global Land Rush. In Third World Quarterly, Vol. 34, No. 9, pp. 1605-1629.
15. Palmer, D., Fricska, S. & Wehrmann, B. (2009). Towards Improved Land Governance. Rome: FAO.
16. Maarrawi, G. (June 2020). The system of Land Registration in Lebanon. PowerPoint Presentation at a webinar entitled “Towards a Postgraduate Program in Land Governance Serving the Needs of Lebanon and Other Middle Eastern Countries” Hosted by the Lebanese University, Faculty of Letters and Human Sciences,15-17.
17. Land tenure refers to “the relationship, whether legally or customarily defined, among people, as individuals or groups, with respect to land”. The term “customary tenure” refers to traditional rights to land and other natural resources that are administered in accordance with local traditions and customs rather than by statutory tenure systems. FAO (2002). Land tenure and rural development. Rome.
18. E.g., the 2030 Agenda for Sustainable Development and its 17 goals (SDGs); the New Urban Agenda (NUA); and the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security (VGGT).
