Por Kristian Alexander y Leonardo Mazzucco para Middle East Institute (MEI)
Durante muchos años, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) prosperaron como resultado de su capacidad para atraer talento del extranjero. El 30 de enero de 2021, el jeque Mohammed Bin Rashid Al Maktoum —Vicepresidente y Primer Ministro de los Emiratos Árabes Unidos y gobernante de Dubai— anunció en Twitter [1] una enmienda a la ley destinada a atraer y retener a los extranjeros permitiendo que un grupo selecto de expatriados se conviertan en ciudadanos emiratíes sin renunciar a su nacionalidad original.
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Aunque el anuncio fue noticia, el debate sobre la extensión de la ciudadanía a un grupo selecto de expatriados altamente calificados no es nuevo. En 2013, el sultán Sooud Al Qassemi, un destacado comentarista político emiratí y miembro de la familia gobernante de Sharjah, rompió el ‘tabú de la ciudadanía’ al proponer la idea de que permitir a los no nacionales adquirir la ciudadanía de los EAU fomentaría la asimilación cultural, reforzaría la base impositiva, apoyaría a una población cada vez más envejecida y ayudaría a diversificar la economía de los país antes de que comience la era posterior al petróleo. [2]
¿Por qué ahora? COVID-19 y la competencia por el talento extranjero
La oferta de ciudadanía es la manifestación más reciente de una política promulgada para los expatriados que buscan una residencia a largo plazo en los Emiratos Árabes Unidos. El programa Golden Visa (Visa dorada), por ejemplo, proporciona una residencia de 10 años de forma renovable para inversores, empresarios, directores ejecutivos, científicos y estudiantes destacados que cumplen con requisitos específicos. [3] Si bien la Golden Visa inicialmente demostró ser exitosa al ofrecer una mayor estabilidad a aquellos que buscan construir carreras a largo plazo en EAU luego de su introducción en 2019, la pandemia del COVID-19 resaltó sus límites intrínsecos. A medida que aumentaron las restricciones de movilidad y empeoraron las condiciones económicas, la ausencia de una red de seguridad social para los expatriados obligó a muchos trabajadores que podrían beneficiarse del programa a abandonar el país. [4] Un informe reciente de Standard & Poor’s demostró que debido a las consecuencias económicas de la pandemia y la caída produjo en los precios del petróleo, la población de la región del Golfo disminuyó en poco más del 4% en un período de un año —enero a diciembre de 2020— principalmente como resultado de la salida de migrantes. La población de Dubai cayó un 8,4% en 2020, el descenso más pronunciado en la región del Golfo. Esto se atribuye generalmente a la recesión del año pasado, que provocó un aumento en las cifras de desempleo y, por lo tanto, obligó a muchos expatriados, cuyas visas de residencia están vinculadas a sus trabajos, a regresar a sus países de origen. Los gobiernos del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) también están implementando cada vez más políticas para impulsar la participación de los nacionales en el sector privado, principalmente a través de medidas que limitan la contratación de expatriados. La proyección de Standard & Poor’s sugiere que la cantidad de expatriados en la región seguirá cayendo, aún si algunos regresan una vez que la economía se recupere. [5]
Teniendo en cuenta que los extranjeros constituyen el 90% de la población de los Emiratos Árabes Unidos, el espectro de un éxodo masivo de trabajadores es una preocupación importante. El momento del anuncio de la ciudadanía, como señala Rohan Advani, asociado principal de políticas del grupo de expertos Century Foundation, “está relacionado de alguna manera con la perspectiva económica y política incierta de la economía global”, y “está especialmente vinculado al compromiso del país a retener mano de obra altamente calificada y no sufrir la perspectiva de una fuga de cerebros generalizada a raíz de la pandemia”. Ofrecer la ciudadanía puede no sólo ser una ‘forma de mantener la mano de obra altamente calificada en el país’, sino también un instrumento para mantenerlos como ‘consumidores e inversores’. [6]
Esta necesidad de inversores es urgente. Los EAU dedicaron mucho esfuerzo y dinero en su programa de vacunación COVID-19 con el objetivo de acelerar la recuperación económica. Parte de esta recuperación implica hacer que el país sea seguro para el regreso de los trabajadores extranjeros. A esta presión se suma la competencia con otras naciones del Golfo. Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos elaboraron políticas de diversificación económica en trayectorias similares, en particular en lo que respecta a los proyectos de alta tecnología, la creación de empresas y el turismo. [7] Jim Krane, del Baker Institute for Public Policy, señala que esta “fiebre de diversificación” dio lugar a un entorno en el que “la competencia por el talento expatriado se está intensificando”. La iniciativa de ciudadanía de EAU puede representar un intento de crear “una clase de élites ciudadanas educadas que puedan impulsar al sector privado a superar a los de los países vecinos”, dijo Krane.
La perspectiva del expatriado: ¿un signo de tolerancia o una división más profunda?
La iniciativa de la ciudadanía se inscribe en la narrativa de tolerancia y multiculturalismo que se convirtió en uno de los sellos distintivos del discurso público de los EAU en los últimos años. El país promovió una sociedad más amigable con los migrantes y destacó las contribuciones de los expatriados y migrantes en la construcción del Estado y el desarrollo económico, en parte en respuesta a las críticas de los países occidentales y de las ONG. La Dra. Nathalie Koch, de la Escuela Maxwell de Ciudadanía y Asuntos Públicos de la Universidad de Syracuse del estado de Nueva York, dijo que la medida no debe verse como una sorpresa, sino como “una extensión lógica del esfuerzo del gobierno emiratí para fomentar el alto patrimonio neto de personas para invertir y residir en los Emiratos Árabes Unidos”.
A pesar del barniz tolerante de la iniciativa, Koch llama la atención sobre su selectividad. “Está claramente dirigido a las élites y no a la gente común que potencialmente vivió en los Emiratos Árabes Unidos durante generaciones”, dijo. [9] Neha Vora, antropóloga del Lafayette College y autora de “Impossible Citizens: Dubai’s Indian Diaspora” (“Ciudadanos Imposibles: la diáspora india en Dubai”), también destaca la naturaleza elitista de la iniciativa. “Todavía privilegia la ciudadanía económica sobre otras formas de pertenencia, y solo afectará a los inmigrantes más elitistas, que ya tienen privilegios basados en la riqueza”. Deja sin respuesta la cuestión “sobre la permanencia de los niños no ciudadanos que nacieron y se criaron en el Golfo”. [10] Esta sensación de incertidumbre, según James Sater, experto en migración y ciudadanía de la Universidad de Malta, se debe a “la toma de decisiones arbitrarias y a un aparato de seguridad intrusivo que siempre permanecerá en la mente de los residentes, para ellos y sus hijos”. Y añadió: “A su vez, los Emiratos Árabes Unidos también conservarán el derecho a retirar la ciudadanía a las personas no deseadas y ya construyó un mecanismo que no convierte a nadie en apátrida de repente”. [11]
Crítica desde dentro: comprender las actitudes de los emiratíes hacia la ciudadanía
El tema de la ciudadanía es delicado no sólo entre las comunidades de expatriados, sino también dentro de la sociedad emiratí. Así como la fuerza laboral de los Emiratos Árabes Unidos está muy segmentada según las líneas nacionales, étnicas y raciales, existen diferentes tipos de ciudadanía para los nacionales. La primera categoría es “ciudadanos emiratíes de pleno derecho”, que consiste en aquellos que pueden rastrear su linaje hasta las familias originales que componían el país en el momento de su fundación y aquellos que poseen el folleto de familia khulasat al qaid —un certificado expedido por el gobierno que prueba que tienen antepasados en EAU antes de 1925—. La segunda categoría son los que se convirtieron en ciudadanos por matrimonio y se aplica principalmente a las mujeres extranjeras casadas con hombres emiratíes. La tercera categoría incluye a aquellos a quienes se les otorgó la ciudadanía por naturalización. [12] También hay lugareños que tienen pasaporte pero no poseen el khulasat al qaid o Bidouns (apátrida) que son residentes de los Emiratos Árabes Unidos y que no poseen ni el pasaporte ni el khulasat al qaid. Los titulares de pasaportes que no son ciudadanos de pleno derecho pueden recibir algunos o todos los beneficios del emirato individual en el que residen, pero de ninguna manera está garantizado. La narrativa de una ‘ciudadanía exclusiva’ emiratí [13] es crucial no sólo para mantener una ciudadanía leal, sino también para legitimar al Estado como el máximo protector de la población nacional.
La nueva iniciativa de Sheikh Mohammed, también podría conducir a un llamado a reformar las leyes de ciudadanía existentes para los emiratíes. Como Sheikha Jawaher Al Qassemi —la esposa del gobernante de Sharjah— señaló en un Tweet, [14] aunque las mujeres emiratíes pueden pasar la ciudadanía a sus hijos si se casan con un extranjero, estos niños tienen que solicitar la ciudadanía emiratí en el edad de 18 años y el resultado de la solicitud no está garantizado. Esto contrasta con los hombres emiratíes casados con mujeres extranjeras, que pueden transmitir la ciudadanía a sus hijos con facilidad. Dadas la cantidad de divorcios entre los nacionales, una caída en la tasa de natalidad y en la conformación de familias cada vez más pequeñas, la preservación de la cohesión social y la estabilidad familiar es una prioridad para el gobierno de EAU. [15] Por lo tanto, es probable que la implementación de la nueva iniciativa ciudadana sea medida, limitada y controlada, a fin de mantener el tejido social emiratí.
Otra preocupación sobre la iniciativa de ciudadanía es que debido a que Emiratos Árabes Unidos ofrece servicios de bienestar y beneficios sociales muy generosos a los emiratíes, aumentar el número de ciudadanos podría representar una carga financiera para el sistema. Sin embargo, como señala Marko Valenta, del Departamento de Trabajo Social de la Universidad Noruega de Ciencia y Tecnología, “aquellos que obtienen la ciudadanía son personas con habilidades y recursos. Las experiencias de otros países nos enseñan que la inclusión de los residentes con recursos y capital humano no es una carga para el sistema de bienestar ”.[16]
Nuevas leyes, viejas formas: cómo la enmienda de ciudadanía continúa los objetivos de la política de los EAU
Aunque ahora los expatriados pueden obtener la ciudadanía de los Emiratos Árabes Unidos, no todos serán considerados elegibles, y el proceso será difícil incluso para el grupo de élite de inversionistas, científicos, ingenieros y artistas adinerados a los que se dirige la iniciativa. El cumplimiento de los requisitos de elegibilidad no garantiza automáticamente la concesión de la nacionalidad emiratí, y la decisión final recae exclusivamente en el gobierno central. El proceso de investigación de antecedentes de los futuros ciudadanos se confiará, en gran medida, a las fuerzas de seguridad del Ministerio del Interior que evaluarán si un candidato demostró ‘lealtad’, con poca transparencia en cuanto a cómo determinan esto. A diferencia de otros países —donde los abogados especializados ayudan a los particulares a través del proceso de naturalización— no hay abogados en los Emiratos Árabes Unidos que trabajen en la adquisición de la ciudadanía. [17]
La absoluta discreción del gobernante al otorgar la ciudadanía parece reafirmar la opinión general sostenida por los gobiernos del CCG de que la ciudadanía es una concesión que el monarca hace unilateralmente a sus súbditos. En este marco, no es un derecho otorgado a los individuos, sino un regalo, o como sostiene Zahra Babar, “un privilegio otorgado a unos pocos”. [18] Cualquiera que sea el sistema que se cree para esta nueva iniciativa ciudadana —por ejemplo, arreglos institucionales—, lo que sí es cierto es que este esfuerzo, en palabras de Advani, “es parte de un proceso más amplio de centralización, que a menudo ocurre en tiempos de crisis”. [19]
La reforma de la ciudadanía de los EAU es, por lo tanto, menos revolucionaria de lo que podría parecer a primera vista. Encaja en la narrativa de tolerancia emiratí patrocinada por el Estado y confirma la continuidad de dos tendencias que caracterizan el discurso político de EAU: el otorgamiento de la ciudadanía como una concesión unilateral de arriba hacia abajo basada en la “nominación del gobierno” y el desarrollo y éxito económico de los ciudadanos emiratíes como prioridad del Estado, con la ciudadanía que se extiende a una categoría específica de expatriados sólo para mantener este orden. [20]
Los funcionarios de los Emiratos Árabes Unidos enfrentarán desafíos importantes para equilibrar la necesidad de atraer expatriados para impulsar el desarrollo y la diversificación económica con la preservación del estatus elevado y exclusivo de los ciudadanos emiratíes, que se oponen firmemente a cualquier revisión a la baja. Aunque hay algunos que no están de acuerdo con la nueva iniciativa de ciudadanía, como señala Krane, “las desventajas de mantener a Dubai como una ciudad temporal, son mucho peores”. [21]
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital
El Dr. Kristian Alexander es investigador de TRENDS Research and Advisory en Abu Dhabi y asesor de Gulf State Analytics (GSA) y consultor de riesgo geopolítico con sede en Washington. Leonardo Jacopo Maria Mazzucco es asistente de investigación en GSA.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por MEI el 7 de abril de 2021.
[1] Sheikh Mohammed bin Rashid, mensaje de twitter, https://twitter.com/HHShkMohd?s=20.
[2] Ryan Harrison. 2014. “A Place to Call Home. Is it unthinkable that GCC nations could consider a path to citizenship for foreign nationals?,” Gulf Business, https://gulfbusiness.com/gcc-citizenship-debate-a-place-to-call-home/.
[3] The National. 2020. “UAE golden visa: who is eligible for long-term residency?,” https://www.thenationalnews.com/uae/government/uae-golden-visa-who-is-eligible-for-long-term-residency-1.1111745.
[4] Abeer Abu Omar. 2021. “UAE’s New Foreign Citizenship Plan Triggers Rare Rights Debate,” Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-02-02/uae-s-new-foreign-citizenship-plan-triggers-rare-rights-debate.
[5] S&P Ratings (2021) “Expats Exodus Adds to Gulf Region’s Economic Diversification Challenges,” https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/210215-expat-exodus-adds-to-gulf-region-s-economic-diversification-challenges-11800970.
[6] Rohan Advani, entrevista con autores el 8 de febrero de 2021.
[7] Sabena Siddiqui. 2021. “Hi-tech rivalry between Abu Dhabi and Riyadh heats up,” Al Monitor, https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2021/01/uae-saudi-arabia-tech-rivalry-neom-line-dubai-foreign-expats.html.
[8] Jim Krane, entrevista con autores el 6 de febrero de 2021.
[9] Nathalie Koch, entrevista con autores el 8 de febrero de 2021.
[10] Neha Vora, entrevista con autores el 12 de febrero de 2021.
[11] James Sater, entrevista con autores el 19 de febrero de 2021.
[12] See Manal A. Jamal. 2015. “The Tiering of Citizenship and Residency and the “Hierarchization” of Migrant Communities: The United Arab Emirates in Historical Context,” International Migration Review, Volume 49, Number 3, pp. 601-632 and Noora Lori. 2011. “National Security and the Management of Migrant Labor: A Case Study of the United Arab Emirates,” Asian and Pacific Migration Journal, Vol. 20, Nos.3-4, pp. 315-337.
[13] Rohan Advani, entrevista con autores el 8 de febrero de 2021.
[14] Jawaher M Alqasimi. Twitter message, Jan 20, 2021, 11:57 AM, https://twitter.com/jawaheralqasimi?s=20.
[15] Abeer Abu Omar. 2021. “UAE’s New Foreign Citizenship Plan Triggers Rare Rights Debate,” Bloomberg, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-02-02/uae-s-new-foreign-citizenship-plan-triggers-rare-rights-debate.
