El espejismo y el humo empañan la asistencia externa en Líbano

Por Karim Merhej y Marie Christine Ghreichi para Tahrir Institute for Middle East Policy (TIMEP)

La bala en Plaza de los Mártires. [craigfinaly/Creative Commons]

Líbano se enfrenta actualmente a una crisis de múltiples magnitudes y sin precedentes, la cual, amenaza la existencia misma del Estado. La crisis económica y financiera que comenzó a manifestarse desde aproximadamente agosto de 2019, cuando el valor de la lira comenzó a caer, se transformó en un colapso socioeconómico, acelerado por la pandemia y la explosión del Puerto de Beirut (4 de agosto de 2020).

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En mayo de 2020, la Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESPAO) estimó que el 55% de la población se había sumido en la pobreza, y con el agravante de que el 23% se encontraba en condición extrema. Un número cada vez mayor de libaneses está emigrando permanentemente, y algunos intentan desesperadamente cruzar el mar hacia Chipre con embarcaciones improvisadas.

Si bien hay innumerables factores estructurales que llevaron al país a este precipicio, todos están indisolublemente vinculados a la corrupción.

En la desesperada necesidad de ayuda internacional para frenar la crisis convertida en colapso, Líbano estuvo buscando aparentemente ese apoyo durante los últimos años. Varios donantes prometieron USD 11.000 millones en préstamos blandos y subvenciones en abril de 2018 para proyectos de desarrollo socioeconómico durante la Conferencia del Cedro (CEDRE por su sigla en francés), dependiendo de la implementación de reformas estructurales económicas, administrativas y medidas anticorrupción.

A medida que el colapso se aceleró a principios de 2020 y el valor de la lira se desplomó, el gobierno buscó un rescate del Fondo Monetario Internacional, cuya ejecución también depende de reformas significativas.

Tras la explosión del Puerto, el presidente francés Emmanuel Macron proclamó su ‘iniciativa‘ por la cual Francia movilizaría a la Comunidad Internacional para prestar apoyo. La condición era que se forme rápidamente un nuevo gobierno y que se implementen todas las reformas mencionadas anteriormente.

En enero de 2021, el Banco Mundial aprobó un préstamo de USD 246 millones para un programa de 3 años destinado a brindar asistencia en efectivo a hogares libaneses vulnerables. Sin embargo, el acuerdo con el gobierno estipula que esta ayuda se entregará a los beneficiarios en liras libanesas a una nueva tasa, en lugar de dólares. Mientras tanto, el Banco Central utilizará las divisas para prolongar aún más un programa de subsidios que benefician en gran medida a los estratos de mayores ingresos. Este hecho, suscitó críticas de que el préstamo es solo otra estratagema de la clase política para hacer uso de la ayuda externa para prolongar el decadente sistema político-económico que tan bien les sirve.

Este préstamo y la controversia que generó no son sorprendentes dado el historial defectuoso del Estado libanés con la ayuda exterior, gran parte de la cual fue devorada por la elite política. Según el Boletín Oficial, se proporcionaron más de USD 16.000 millones en forma de subvenciones y préstamos desde 1992. Sin embargo, hubo poca transparencia con respecto a cómo se gastan los fondos, así como poca coordinación entre los donantes, lo que dio lugar a una gran duplicación de esfuerzos y resultados cuestionables en el mejor de los casos.

Los siguientes cuatro casos de diferentes sectores a lo largo de los últimos diez años buscan arrojar luz sobre cómo la ayuda exterior, en el mejor de los casos, se proporcionó al azar y con malos resultados, alimentando las redes clientelistas sectarias de las elites políticas libanesas.

Reforma del sector público

En la década de 1990, se estableció la Oficina para la Reforma Administrativa del Estado (OMSAR por su sigla en inglés), un ministerio sin poderes ejecutivos encargado de reconstruir el sector público y marcar el comienzo de reformas administrativas muy necesarias.

Desde su establecimiento, OMSAR recibió muchas subvenciones y ayuda externa para apoyar su misión de lograr un “gobierno electrónico” mediante el cual los ciudadanos podrían acceder a servicios y llevar a cabo actividades gubernamentales a través de Internet, mientras que los funcionarios realizarían su trabajo de manera más eficiente.

En 2002, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) otorgó a OMSAR una subvención de USD 40.000 para apoyar el desarrollo de una estrategia de digitalización gubernamental, paralelamente, se sumó una cifra de USD 100.000 para apoyar las capacidades administrativas y técnicas.

En octubre de 2003, se preparó la Estrategia Nacional en Línea para Líbano, un documento integral que busca transformar el sector público, fortalecer el prometedor rubro de las TIC y asegurar que el acceso a la tecnología sea generalizado en el país. En febrero de 2004, se otorgó una donación del PNUD de USD 50.000 para “efectivizar la estrategia electrónica nacional”. En ese entonces, según la Encuesta Mundial sobre Gobierno Electrónico de Naciones Unidas, el país ocupaba el puesto 69 entre los 173 más desarrollados en esta materia.

Sin embargo, los resultados han demostrado ser inconexos.

En marzo de 2015, poco más de una década después de que se aprobó la estrategia, la OMSAR afirmo que Líbano estaba lejos de lograr una transición adecuada al gobierno electrónico debido al marco legislativo vigente, una infraestructura de TIC deficiente y la falta de un plan de acción.

Una estrategia de transformación digital lanzada por OMSAR en 2018 sigue siendo solo tinta sobre papel. En la Encuesta de Gobierno Electrónico 2020, la clasificación cayó a la posición 127 sobre 193, como fruto de varias deficiencias, por ejemplo, los sitios web gubernamentales no son fáciles de usar y están en mal estado, con muy poca información útil y pocos procedimientos-servicios se pueden realizar en línea.

Sin embargo, esto no significa que la clase política libanesa haya ignorado el potencial de auto-enriquecimiento del gobierno electrónico. Un informe de diciembre de 2020 del canal de televisión local LBCI reveló un conflicto de intereses por el cual se contrató a una agencia de marketing fundada y dirigida por la hija del presidente para desarrollar los sitios web de muchas agencias gubernamentales, incluidos los ministerios encabezados por miembros del partido presidencial o la Comisión Nacional para las Mujeres, liderada por ella misma.

La experiencia del Líbano con el gobierno electrónico y la reforma administrativa, a pesar de las importantes subvenciones recibidas a lo largo de los años, proporciona una idea de por qué existe el escepticismo entre la comunidad internacional.

Reforma del aparato de seguridad

El aparato de seguridad del Líbano recibió durante mucho tiempo apoyo monetario, capacitación profesional y equipos de estados extranjeros. Las Fuerzas Armadas Libanesas (LAF por su sigla en inglés) recibieron cerca de USD 2.000 millones en asistencia de los Estados Unidos en adquisición de armas, municipios, equipo y entrenamiento desde 2005. La Unión Europea asignó USD 100 millones para operaciones contra el terrorismo y seguridad fronteriza desde 2006.

Más allá del fortalecimiento de las capacidades militares, la reforma sectorial ha sido fundamental para la asistencia externa. Las Fuerzas de Seguridad Interna (ISF por su sigla en inglés, o la policía nacional) recibieron asistencia y capacitación en profesionalización, como la adopción de una nueva estrategia de comunicaciones respaldada por la UNESCO. La ISF también participó en varios proyectos financiados por la UE para buscar mejorar su capacidad de respuesta a las amenazas internas y defender el estado de derecho, así como promover la cohesión nacional de manera que se adhieran a las normas y estándares internacionales.

Los intentos recientes de tal reforma incluyen el Proyecto Piloto de Vigilancia que buscaba promover un enfoque comunitario en la materia. Este proyecto financiado por las embajadas estadounidense y británica de 2014 a 2017 se implementó en el barrio de Ras Beirut. Su objetivo era transformar drásticamente la estación de policía de Hbeish, que tiene una historia teñida por incidentes de abusos de derechos humanos.

El proyecto buscaba mejorar las relaciones y los lazos sociales entre la ISF y la comunidad local. Sin embargo, contrariamente a este objetivo, el aumento de la vigilancia comunitaria y la participación de los vecinos a través de patrullas a pie y en bicicleta resultaron en un mayor monitoreo sobre los sectores más vulnerables como los refugiados.

A pesar de la amplia asistencia y los conocimientos técnicos invertidos en el aparato de seguridad, las Fuerzas Armadas y Especiales, la policía antidisturbios y parlamentaria han sido objeto de escrutinio por el uso excesivo de la fuerza en los últimos años y su creciente militarización. 

En 2018, Amnistía Internacional denunció casos en los que activistas de derechos humanos se vieron obligados a firmar promesas de que dejarían de participar en determinadas actividades relacionadas —como criticar a funcionarios públicos en redes sociales— con su trabajo a cambio de su liberación. 

Según Lebanon Support, entre octubre de 2019 y 2020, actores de la sociedad civil, activistas y ciudadanos se movilizaron en 4401 instancias. Sin embargo, en 485 de estas fueron repelidos con fuerza excesiva y en ocasiones letal —uso de balas de goma, perdigones de metal, gas lacrimógeno.

La naturaleza sistemática de estos abusos viola las normas y principios básicos del derecho internacional. Estos exigen a los organismos encargados de hacer cumplir la ley que agoten los medios no coercitivos y cumplan con el deber de “minimizar las restricciones, daños y lesiones“, según los Principios básicos de Naciones Unidas sobre el Uso de la Fuerza y de Armas de Fuego por parte de Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.

Finalmente, el surgimiento de estos métodos de mano dura coincidió con una represión de las libertades civiles en el país, impuesta a través del aparato de seguridad. Según Human Rights Watch, más allá del uso excesivo de la fuerza contra los manifestantes, se proliferó un patrón de ataques contra los medios de comunicación y las personas por publicar contenido difamatorio de figuras e instituciones públicas.

La Oficina de Derechos de Propiedad Intelectual y Lucha contra el Ciberdelito —Oficina de Delitos Cibernéticos—, es una unidad dentro de la ISF encargada oficialmente de combatir este crimen y mejorar la seguridad en línea. Esta oficina investigó unos 3599 casos de presunta difamación y calumnia en línea entre 2015 y 2019.

Las personas detenidas por presuntas violaciones de la ley de difamación e incitación del país en los últimos años fueron objeto de detenciones arbitrarias y tratos humillantes sin poder comunicarse con sus familiares ni recibir asistencia letrada.

Se invirtió en importantes conocimientos técnicos y financieros en diversos instrumentos del aparato de seguridad libanés. Sin embargo, estas entidades no se han reformado en consecuencia y actuaron con mayor impunidad, securitizando aún más el espacio público y la vida social.

Gestión de residuos y corrupción

Desde el final de la guerra civil, la gestión de residuos fue el objetivo principal de la clase política para la explotación y el beneficio económico.

El Consejo para el Desarrollo y la Reconstrucción (CDR por su sigla en inglés), es una agencia pública establecida en 1977 y encargada de supervisar los proyectos de reconstrucción y desarrollo. El Consejo contrató a la empresa de gestión de desechos Sukleen en 1994 por USD 3.6 millones para llevar a cabo la tarea en Beirut y Monte Líbano; casi el doble del costo si los municipios se hubieran encargado de hacer la tarea. Además, esta compañía impuso una tarifa de USD 140 por tonelada de basura pagada por el gobierno libanés, más alta que los promedios mundiales a pesar de que la empresa no trataba ni clasificaba los residuos.

El contrato de Sukleen fue renovado sin una licitación abierta por el gabinete libanés tres veces seguidas, cada una con un aumento en las tarifas de recolección y procesamiento. Es de público conocimiento que esta empresa disfruta de fuertes lazos con la familia Hariri y que el entonces primer Ministro (Rafiq Hariri) desempeñó un papel clave para garantizar que CDR ofreciera el contrato a la empresa.

A principios de 2015, este arreglo llegó a su fin cuando los vertederos que usaba Sukleen ya no se podían utilizar mientras vencía el contrato de la empresa. Las elites políticas discutieron entre ellas, cada una compitiendo por el lucrativo acuerdo. El estancamiento condujo a la crisis de la basura y la posterior movilización social. Esta situación llevó al gobierno a alcanzar una solución temporal insostenible al año siguiente, un plan de cuatro años que costó más de USD 500 millones, y que no abordó la corrupción subyacente que caracteriza a este sector.

La Unión Europea ofreció ayuda a través de planes y proyectos de gestión de residuos para abordar la ineficiencia y la falta de transparencia que rodea a este sector. En 2005, se proporcionaron fondos para abrir una planta de compostaje y reciclaje en el norte. Sin embargo, la firma contratada acabó construyendo ocho bidones de compostaje averiados, lo que supuso una pérdida de 2,5 millones de euros. Las autoridades locales hicieron un llamamiento a Mercy Corps para que completara al azar la construcción de la planta, que se hizo a una fracción del costo original.

En 2014, la UE puso en marcha un proyecto en el norte del Líbano y Beqaa que proporcionó 14 millones de euros para equiparar cuatro instalaciones de residuos con capacidades de clasificación y compostaje. En 2015, el bloque comunitario se enfocó en una iniciativa para descentralizar y modernizar la gestión en Beirut y Monte Líbano en un coste de USD 21 millones.

Sin embargo, los resultados positivos que estos proyectos debían producir se diluyeron enormemente por la corrupción política. Varios miembros del Parlamento Europeo intentaron recuperar unos EUR 38 millones del Líbano . Esto sucedió luego de que se revelara en 2019 que los ocho tambores de compostaje instalados incorrectamente habían envenenado efectivamente las aguas subterráneas de la región y podían estar relacionados con un aumento de los casos de cáncer.

En noviembre de 2019, uno de los diputados se dirigió al Parlamento Europeo mencionando la malversación de estos fondos y exigiendo una mayor transparencia sobre su distribución en el Líbano. Citó una carta que había recibido de un colega libanés de Trípoli que, al referirse a la instalación y al proyecto en cuestión, afirmó que los fondos nunca llegaron y expresó su frustración por la inacción de la UE.

Se alega que la financiación europea para proyectos de gestión de residuos se desvió en favor de miembros de las elites políticas y sus compinches. Buscar responsabilidad y reparación legal para tales casos de robo es crucial. Especialmente para asegurar una reforma genuina y una asistencia continua para un Estado libanés que parece estar colapsando bajo el peso de las indulgencias corruptas del grupo al poder.

Asistencia humanitaria y malversación de fondos posteriores tras la tragedia en el Puerto

Tras la explosión de agosto de 2020 en el puerto de Beirut, la asistencia financiera y en especias llegó al país desde todo. El fin era lidiar con su crisis humanitaria, ya que miles de personas necesitaban asistencia médica inmediata, mientras que los hogares de cientos de personas quedaron inhabitables

Pocos días después de la explosión, la comunidad internacional prometió alrededor de USD 300 millones en asistencia de emergencia. Sin embargo, hubo una notable vacilación en canalizar estos fondos a través del gobierno. Esto fue debido a la poca confianza que existe en su capacidad de manejar adecuadamente dichos recursos y garantizar que lleguen a quienes lo necesitan.

Muchos donantes llegaron a decir que “pasarían por alto el estado” y proporcionarían ayuda posterior a la explosión a través de socios locales u organizaciones internacionales de confianza. No obstante, los organismos estatales, como el ejército libanés o ciertos ministerios, se encargaron del aspecto logístico de las donaciones en especias, como asistencia alimentaria, equipo médico, etc.

El 17 de agosto, la agencia oficial de noticias de Mauritania anunció que dos aviones que transportaban 12 toneladas de pescado se dirigían a Beirut, aparentemente para ayudar a las víctimas de la explosión. Sin embargo, a principios de septiembre, el destino de los peces no estaba claro y un periodista libanés lanzó una campaña en las redes sociales exigiendo saber dónde estaban.

Tras la reacción en línea, el ejército libanés emitió rápidamente una declaración —7 de septiembre— reconociendo que había recibido el pescado mauritano y que estaba coordinando con una ONG no identificada para distribuirlo a los necesitados.

El 24 de agosto, el embajador de Sri Lanka se reunió con el presidente libanés y “como gesto de solidaridad y amistad entre ambos países” entregó “un envío especial de 1675 kg de té de Ceilán”. En lugar de entregarse a las víctimas de la explosión, los periodistas descubrieron que llegó hasta los miembros de la guardia presidencial y sus familias. Parte del té donado —etiquetado explícitamente como ‘No a la venta’— se encontraba en los supermercados de Beirut.

El presidente fue apodado despectivamente ‘ladrón del té’ en las redes sociales y en la prensa internacional. Mientras tanto, los partidarios argumentaron que era un regalo personal que podía usar como quisiera.

Los dos incidentes ponen de relieve la falta de transparencia del Estado libanés y la forma envalentonada con la que las élites políticas utilizan la ayuda exterior para sus propios intereses. Algunos vieron descaradamente la exposición como una oportunidad para romper el aislamiento internacional y que nadie ha sido responsabilizado por este crimen. Por lo que no sorprende que Human Rights Watch haya pedido a los donantes internacionales que “no desembolsen ayuda de emergencia, incluso para vivienda, alimentos y atención médica, directamente al gobierno dada su incapacidad para garantizar estos derechos”.

No hay ayuda sin reformas

La corrupción en Líbano está profundamente arraigada. La historia del gobierno libanés en la gestión de subvenciones y préstamos externos se vio envuelta en una controversia, con grandes sumas destinadas al desarrollo socioeconómico y de infraestructura que terminan siendo dilapidadas o malversadas.

Antes de brindar asistencia a los organismos estatales libaneses, la comunidad internacional, ya reacia, debería presionar a las elites políticas. Deben instar que aprueben no sólo las reformas estructurales que están vinculadas a cualquier paquete de ayuda, como una auditoría externa al Banco Central, sino también concretas medidas anticorrupción. Estas acciones deben incluir la implementación de leyes existentes —Ley de Acceso a la Información o Ley de Enriquecimiento Ilícito— y la Estrategia Nacional 2020-2025 adoptada formalmente en mayo de 2020 por el gobierno libanés.

Por otra parte, los legisladores de los Estados donantes deben estar atentos a dónde se asignan las ayudas de sus gobiernos y cómo se gestiona. Las investigaciones dirigidas por los eurodiputados sobre la corrupción en los proyectos de gestión de residuos financiados por la UE en Líbano ofrecen una hoja de ruta potencial para presionar a la élite política local para que sea responsable.

El Líbano sigue hundiéndose como resultado de esta clase política intransigente que elude la rendición de cuentas a expensas de la población en su conjunto. Asimismo, no allanó el camino para las reformas que se necesitan desesperadamente. Mientras sigan liderando los mismos rostros el destino del país, es poco probable que se erradique la corrupción y la gente seguirá sufriendo.

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Karim Merhej es Magíster en Política Comparada por la Escuela de Economía y Ciencia Política de Londres, miembro no residente de TIMEP e investigador en The Public Source. Sus publicaciones se enfocan en el gobierno, la transparencia y los movimientos sociales.

Marie Christine Ghreichi es Magister en Seguridad Internacional por la Universidad Science Po (Francia) e investigadora en TIMEP. Sus áreas de investigación son la corrupción, los movimientos sociales y la gobernanza responsable en Medio Oriente.

N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Tahrir Institute for Middle East Policy (TIMEP) el 11 de marzo de 2021.