¿Cómo funcionan los cárteles? Acuerdos en el Consejo para el Desarrollo y la Reconstrucción del Líbano

Por Mounir Mahmalat y Wassim Maktabipara para The Policy Initiative

Vista de la ciudad de Beirut [Yoniw / Creative Commons]

Si bien los arreglos para compartir el poder son herramientas poderosas para apaciguar los conflictos, conllevan pagar un precio. Para hacer que las élites poderosas silencien sus armas, éstas deben obtener mayores beneficios económicos y políticos de un acuerdo que de un conflicto violento continuado.1 Las élites, por lo tanto, tienden a capturar funciones valiosas del estado como botín de tregua2 y desvían las ganancias de dichas funciones, en forma de rentas, para su beneficio propio.

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La contratación para el desarrollo de infraestructura del Líbano es un punto a destacar. En ausencia de recursos naturales extraíbles, las élites tuvieron que identificar otros recursos valiosos para distribuir. Los contratos del gobierno para construir puentes, carreteras y plantas de tratamiento de aguas residuales (no utilizadas) parecían ser una forma lucrativa de beneficiarse de un acuerdo de poder compartido en un país con una gran necesidad de reconstrucción tras una larga guerra civil. 

Con miles de millones de dólares proporcionados por donantes y acreedores extranjeros, las élites políticas no necesitan disponer de sus recursos propios. Solo necesitarían asegurarse de que los recursos permanezcan dentro de su ámbito de influencia. Las empresas con miembros de la junta o CEO cercanos y de confianza reciben contratos que de otro modo no ganarían, que serían más costosos de lo que deberían ser, o contendrían muchas disposiciones para gastos excesivos, lo que permitiría a los políticos recibir pagos de sobornos u otras formas de apoyo.

Hasta el momento, la historia es de conocimiento público. Sin embargo, la contratación puede ser una de las funciones más estandarizadas y mejor controladas de un estado.3 En Líbano, el Consejo para el Desarrollo y la Reconstrucción (CDR) –una agencia pública autónoma fundada en 1977 con el objetivo de dirigir los esfuerzos de reconstrucción de la posguerra– es responsable de la mayor parte de la contratación para la infraestructura. 

Aglomerando (anteriormente) ingenieros y tecnócratas bien pagados, el CDR maneja un complejo proceso de licitación, implementación y supervisión que los donantes y acreedores examinan de cerca tanto interna como externamente. Las ofertas se evalúan en un procedimiento de valoración transparente, mientras que la supervisión se lleva a cabo con asistencia de las mejores empresas de la región. De lo que generalmente es una institución que funciona bien y que ha manejado cientos de proyectos complejos en un entorno políticamente volátil, sorprendentemente hay poca evidencia sólida de corrupción más allá de algunas anécdotas.

Entonces, ¿cómo logran las élites generar rentas de una institución como los CDR?

Un estudio reciente de The Policy Initiative, apoyado por la Fundación Konrad Adenauer en Beirut, arroja luz sobre cómo funciona la generación de rentas.4 Para este estudio identificamos las conexiones políticas de todas las empresas involucradas en cualquiera de los 394 contratos de licitación de infraestructura de CDR entre 2008 y 2018 a través de entrevistas con informantes clave y mediante el análisis sistemático de fuentes mediáticas. Si bien esto incluye a los contratistas que son responsables de ejecutar un proyecto en nombre de CDR, nos enfocamos en los consultores de diseño y supervisión. Responsables de especificar los parámetros de un proyecto, redactar los términos de referencia, evaluar las ofertas y ser los “ojos en el terreno” del CDR, los consultores son los “maestros del juego” y hacen “todo menos la administración” en nombre del CDR, utilizando las palabras de los políticos e ingenieros que entrevistamos para este estudio.

Encontramos que los consultores de diseño sirven como piezas claves del cartel. Mostramos que solo aquellos contratos están sobrevaluados o gastados en exceso y han sido diseñados por un consultor que tiene conexiones políticas. Sin embargo, no todas las conexiones políticas importan. Los contratos se inflan y los costos se exceden solo cuando las empresas involucradas están conectadas con el pequeño grupo de políticos que controlan la junta de los CDR (ya sean miembros de la junta o del pequeño grupo de políticos que se han nominado a la junta). Ciertamente, otros contratos aún pueden verse afectados por alguna forma de corrupción, pero no de manera sistemática.

Estos detalles brindan pistas importantes sobre cómo funciona la generación de rentas, es decir, a través de redes organizadas o cárteles. Los consultores de diseño reducen lo que se puede englobar en el término costos de búsqueda –es decir, el esfuerzo y los riesgos que las élites deben asumir para encontrar socios adecuados para un trato corrupto.5 Esto es crucial puesto que no se puede confiar en todos y las deserciones de un cartel pueden tener consecuencias impredecibles para todos los demás jugadores.6 Con instrucciones de las élites, los diseñadores saben qué empresa debe ganar una oferta y pueden “adaptar” los documentos de licitación, excluir a otros aplicantes o facilitar el intercambio de información entre los postores para hacerles saber los precios “correctos” que deben presentar. Este intercambio de información, sin embargo, solo funciona con contratistas igualmente conectados en los que los miembros de la junta directiva de los CDR y las élites políticas pueden confiar.

Pero, ¿por qué las empresas no conectadas no deberían poder romper el dominio de los consultores conectados con precios más bajos o calificaciones más altas? El truco aquí es que las élites mantuvieron el círculo de empresas elegibles para hacer una oferta pequeña. Para muchas licitaciones, los contratos de los diseñadores no estaban abiertos a la competencia. Solo los diseñadores seleccionados fueron invitados a presentar ofertas con el pretexto de facilitar la administración y asegurarse de que el diseñador más calificado ganara el contrato. Si bien el principio es una práctica útil y común en otros países, la junta directiva de los CDR abusó de este poder discrecional. Al asegurarse de que los contratos estén diseñados por un pequeño grupo de consultores confiables y conectados, las élites mantuvieron su influencia sobre los parámetros cruciales del proyecto.

El argumento de la calidad, entonces, se desmorona cuando se investiga qué contratos tienen más probabilidades de gastarse en exceso y tener mayores sobrecostos. Si bien la corrupción a nivel individual en los proyectos es ciertamente común en el Líbano, como en cualquier otro país, hay una baja probabilidad de que los contratos se salgan del presupuesto. Solo un subconjunto de contratos es más probable que se gaste en exceso y tenga sobrecostos mayores, a saber, aquellos que están diseñados por un consultor con conexiones políticas. En un mundo sin cárteles, no se debe esperar que las empresas “mejores” entreguen diseños de proyectos de menor calidad que requieran demandas o pedidos de variaciones excesivas.

Las élites políticas del Líbano son claramente actores poderosos. Pero mantener tales redes para socavar una tarea tan diferenciada como la contratación de infraestructura es extremadamente complejo y casi trivial para pasar desapercibido. ¿Cómo pueden estos cárteles mantenerse durante décadas y sobrevivir a la agitación política omnipresente del Líbano?

La respuesta se encuentra en los horizontes del largo plazo tanto de los miembros de la junta directiva de los CDR como de sus protegidos políticos. Todos los actores sabían que permanecerán en sus posiciones de poder cuando llegará el momento de cumplir compromisos y “compensar” favores. No solo las élites en sus roles de líderes del partido se han mantenido en el poder durante el período de nuestra investigación, sino que la junta directiva de los CDR también se mantuvo casi sin cambios desde 2006 hasta hace muy poco tiempo. 

En 2009, el gobierno de Fouad Siniora emitió un decreto que prorrogó el mandato de los miembros de la junta en ese momento “hasta el nombramiento de una nueva junta”, invalidando así el decreto de creación de los CDR que establecía que los miembros de la junta debían cambiarse cada cinco años.7 Los horizontes a largo plazo proporcionaron la condición facilitadora en base a la cual los acuerdos podrían cumplirse en reciprocidad diferida. Las élites aprovecharon su control sobre la institución para garantizar que los riesgos y las concesiones asumidos por una empresa hoy serían “compensados” mañana.

Los costos incurridos por este esquema fueron significativos. Estimamos que los contratos han sido sobrevaluados en aproximadamente un 34% cada vez que un par diseñador-contratista conectado era parte del trabajo. Durante el período 2008-2018, esto resultó en costos excesivos de contratos de aproximadamente USD 160 millones –y esto ni siquiera incluye los sobrecostos que evaden las estimaciones.

¿Entonces, qué puede hacerse? La infraestructura en ruinas del Líbano debe ser levantada si el país quiere salir de la crisis actual. Como agencia de inversión experimentada, CDR deberá jugar un papel central en este sentido. Sin embargo, sin abordar las operaciones de los cárteles, iniciativas como el Plan de Inversión de Capital de 20188 brindarán amplias oportunidades para que las élites confabulen y para que se despilfarren millones.

El Banco Mundial ejemplifica cómo se pueden minimizar los riesgos de colusión. Por ejemplo, el Banco Mundial exigió al CDR que renunciara a las listas de postores elegibles y que abriera convocatorias competitivas entre todas las empresas dispuestas a ofertar, lo que aumentó significativamente los costos de búsqueda para las élites. Según nuestras estimaciones, los contratos financiados por el Banco Mundial no se vieron afectados sistemáticamente por sobreprecios.

Este ejemplo proporciona pistas sobre lo que se puede hacer. Primero, el estatus dominante de un pequeño grupo de consultores y contratistas conectados debe romperse por el aumento de la competencia entre empresas. La nueva ley de licitación, elaborada con el apoyo técnico del Banco Mundial, el Institute des Finances Basil Fuleihan y otros, brinda un paso crucial en este sentido, ya que limita o deroga el uso de tales listas y distribuye las responsabilidades de los contratos de adquisiciones entre un conjunto más amplio de instituciones. Y segundo, la junta de CDR debe aumentarse a su tamaño previsto originalmente y volver a un esquema de rotación. Ningún grupo de tecnócratas, sin importar cuán bien intencionados y calificados sean, puede resistir el control sostenido de la influencia política durante demasiado tiempo.

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Mounir Mahmalat y Wassim Maktabi son investigadores en The Policy Initiative y su investigación comprende temas de economía política de la reforma, el conflicto y el desarrollo. 

N.d.T.: El artículo original, el cual fue publicado por The Policy Initiative el 01 de septiembre de 2022. 

Referencias: 

[1] Douglass North et al., In the Shadow of Violence: Politics, Economics, and the Problems of Development (Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2013).

[2] Reinoud Leenders, Spoils of Truce: Corruption and State-Building in Postwar Lebanon (Ithaca: Cornell University Press, 2012).

[3] Erica Bosio et al., “Public Procurement in Law and Practice,” 2020, https://doi.org/10.2139/ssrn.3697402

[4] Mahmalat, M. and W. Maktabi. 2022. “Cartels in Infrastructure Procurement – Evidence from Lebanon.” The Policy Initiative. (forthcoming)

[5] Johann Graf Lambsdorff, “Making Corrupt Deals: Contracting in the Shadow of the Law,” Journal of Economic Behavior and Organization 48, no. 3 (2002): 221–41, https://doi.org/10.1016/s0167-2681(01)00217-7

[6] Donatella Della Porta and Alberto Vannucci, The Hidden Order of Corruption: An Institutional Approach (Surrey: Ashgate, 2012).

[7] Rizk, M. (2019) ‘الإنماء والإعمار: إدارة لا شرعية لم تحقق المعجزة’. El-Nashra. https://www.elnashra.com/news/show/1275175/

[8] Sami Atallah, Georgia Dagher, and Mounir Mahmalat, “CEDRE Capital Investment Plan: Scrutinizing the Allocation of Projects and Funds Across Regions,” Lebanese Center for Policy Studies 46 (2019)