El cambiante orden regional de Medio Oriente

Por Paul Salem para The Cairo Review of Global Affairs.

Sala de reuniones de la Liga Árabe. [Alyssa G. Bernstein/ Creative Commons]

Una breve historia del sistema estatal árabe desde la segunda mitad del siglo XX hasta el presente.

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Durante la segunda mitad del siglo XX existía, aunque precario, orden en el mundo árabe. Este fue representado por la Liga de los Estados Árabes, y la práctica de las cumbres árabes proporcionó cierta apariencia de orden regional. Sin embargo, este precario orden se rompió en etapas, primero como resultado de la paz separada de Egipto con Israel en 1979 y luego debido a la invasión de Irak a otro estado árabe, Kuwait, en 1990. Mientras tanto, las posiciones de los jugadores no árabes cambiaron. Después de 1979, Irán se alejó de Occidente para concentrarse en construir influencia en el mundo árabe-musulmán. Dos décadas después, Recep Tayyip Erdoğan también recalibró la política exterior de Turquía, equilibrando un interés continuo en Europa con la reconstrucción de la influencia en el antiguo mundo árabe otomano.

En la actualidad, la región continúa experimentando cambios dinámicos a medida que las nuevas alineaciones y divisiones regionales van y vienen. Todo sin llegar aún a una política general, arquitectura económica o de seguridad que podría basarse en intereses comunes, gestionar áreas de diferencia y trabajar para evitar conflictos directos o indirectos.

Existe una creciente necesidad de un orden regional eficaz. Ya tenso por los altos niveles de conflicto, desigualdad y desempleo, se suma que la región enfrenta un futuro aún más desafiado por el cambio climático, la escasez de agua y otros desafíos sistémicos impredecibles, como lo ilustra vívidamente la actual pandemia de COVID-19. De ahí que, existe una conciencia incipiente de la necesidad de alejarse de décadas de disputas geopolíticas y centrarse en los problemas sistémicos comunes que enfrentan las sociedades de esta región en un siglo desafiante.

Pero una historia de división y tensión es profunda, y el objetivo del orden regional todavía parece peligrosamente más allá del horizonte.

El orden regional árabe previo a 2020

En 1987, Egipto había sido readmitido en la Liga Árabe después suspendida su membresía por firmar el tratado de paz de 1979 con Israel. La cooperación entre Egipto y Arabia Saudita proporcionó un liderazgo asociado entre los estados árabes más poblados y ricos. El régimen de Saddam Hussein, que había desafiado el orden árabe en 1990 al invadir Kuwait, fue derrocado por la invasión de Irak liderada por Estados Unidos, una invasión que generaría su propio conjunto de grandes amenazas y desafíos regionales. Las cumbres árabes se reanudaron con una sensación de complacencia y seguridad de que se había restaurado un viejo orden familiar. Pero ese orden enfrentaba serios desafíos desde dentro y desde fuera.

Desde la zona exterior, los jugadores externos comenzaron a entrometerse en la región árabe de formas nuevas y sin precedentes. Durante la Guerra Fría, las potencias mundiales—a saber, los Estados Unidos y la Unión Soviética— construyeron una enorme influencia en el Medio Oriente al elegir y alinear estados clientes a lo largo del eje Este-Oeste. Pero cabe señalar que las potencias globales compitieron en gran medida por poder, evitando sus propias intervenciones militares directas a gran escala por temor a escalar el conflicto directo con la superpotencia rival. El colapso de la Unión Soviética eliminó esa restricción. Cuando Irak invadió Kuwait en 1990, Estados Unidos siguió adelante con un despliegue militar a gran escala en el Medio Oriente sin preocuparse por alguna violenta reacción de Rusia. Y cuando al Qaeda atacó a los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001, los Estados Unidos, una vez más, enviaron fuerzas para derrocar al régimen talibán en Kabul y al régimen de Saddam en Bagdad. Estados Unidos no fue la única potencia mundial que asumió la intervención militar directa. Rusia se recuperaría del colapso de la Unión Soviética y haría lo mismo en 2015 con una intervención militar en apoyo del régimen de Bashar al Assad en Siria, aunque no fue el único actor en esta intervención multipartidista externa. Externamente, los poderes regionales también acrecentaban su presencia.

Irán

Desde el surgimiento de la República Islámica en 1979, Irán manifestó su interés en convertirse en un actor directo y poderoso en el mundo árabe. A lo largo de la década de 1980, Teherán se mantuvo bastante contenido por el poder de Saddam y por un sistema estatal árabe que se mantuvo firme. Sin embargo, el principal avance de Irán fue en el Líbano. El colapso estatal de la guerra civil de 1975 creó las condiciones que permitieron a Irán construir a Hezbolá como un poderoso representante iraní durante la década de 1980 y las subsecuentes décadas.

La segunda oportunidad de Irán llegó en 2003, cuando Estados Unidos derrocó a un régimen iraquí que lo había mantenido en gran medida bajo control, lo que permitió que Irán emergiera como la potencia dominante en Irak. El tercer avance de Irán se produjo cuando el régimen de Assad en Siria corría el riesgo de colapsar a manos de un levantamiento popular que comenzó en 2011. Irán se apresuró a ayudar a su aliado, enviando milicias y fuerzas militares iraníes, libaneses, iraquíes y otras bajo el liderazgo de la Guardia Revolucionaria iraní, consolidando su influencia en Siria. Su avance más reciente se produjo en 2014 en Yemen, donde una alianza entre los hutíes y el expresidente Ali Abdallah Saleh derrocó al gobierno de transición en Sanaa y desató una guerra civil que continúa hasta el día de hoy. Los hutíes dieron la bienvenida al apoyo iraní, y Teherán ahora sumó otra capital árabe a la lista de capitales en las que tiene una presencia e influencia fuerte y aparentemente duradera, incluyendo Beirut, Damasco y Bagdad.

Turquía

Después de casi un siglo de evitar el mundo árabe-islámico y mirar hacia el oeste, Turquía también buscó recuperar su influencia en el mundo árabe bajo el liderazgo de Erdoğan. En 2010, esto parecía ser un interés bastante benigno y constructivo: Ankara presentaba un modelo convincente de democratización política y desarrollo económico; un equilibrio de valores tradicionales y vigorosos proyectos de modernización; y el potencial de integración con Occidente a través de la Unión Europea. Erdoğan promovió una política exterior de “sin problemas con los vecinos”, centrada en mejorar la cooperación e integración regionales basadas en intereses económicos comunes y soluciones beneficiosas para todos, y exportó un número cada vez mayor de bienes de consumo y telenovelas al mundo árabe. Esto cambió drásticamente después de los levantamientos árabes de 2011.

Erdoğan vio la oportunidad de recuperar un rol poderoso para Ankara en el mundo árabe al respaldar a los Hermanos Musulmanes y sus ramificaciones que parecían encaminados a convertirse en el partido gobernante en varios países árabes, incluidos Egipto, Siria, Túnez y Yemen, y potencialmente en jugadores claves en Marruecos, Jordania y Kuwait. Sin embargo, su apuesta no valió la pena, ya que la Hermandad Musulmana fue destituida del poder en Egipto y no logró los logros prometidos en otros países árabes. Erdoğan, magullado y frustrado, redujo sus ambiciones, pero las compensa con una intervención militar directa en Siria e Irak y una fuerte presencia indirecta en Libia.

Estados y los levantamientos árabes

Sin embargo, el principal desafío para el orden árabe vino desde dentro, en la forma de los levantamientos árabes de 2011. Estos levantamientos sacudieron el sistema estatal árabe hasta la médula, ya que la gente finalmente expresó décadas de frustración reprimida por las condiciones socioeconómicas desiguales y las instituciones políticas represivas. El efecto de estos eventos a nivel regional fue significativo. 

En primer lugar, llevaron al fracaso estatal total o parcial en varios estados árabes clave, incluidos Libia, Yemen y Siria. Estos colapsos crearon vacíos que serían llenados por una serie de actores estatales como Irán, Turquía, Rusia y los Estados Unidos, así como actores no estatales como Hezbollah, las fuerzas Houthi, las Fuerzas de Movilización Popular Iraquí, ISIS, al Qaeda y grupos yihadistas afiliados. A nivel regional, los levantamientos y el potencial ascenso de los Hermanos Musulmanes—así como la ruptura con Qatar que parecía alentar a ambos— también consolidó el Cuarteto Árabe, una alianza regional entre Egipto, Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Bahréin.

Todos estos eventos, especialmente los que siguieron a la Primavera Árabe de 2011, ayudaron a formar las relaciones y alineaciones actuales dentro del Medio Oriente. El Cuarteto Árabe actuó como el nuevo centro del Mundo Árabe, controlando la mayor parte de sus recursos económicos. Pero Irán se convirtió con éxito en la potencia dominante en el ‘centro’ del mundo árabe con su dominio en Irak, Siria y Líbano. Captando también un punto de apoyo a largo plazo en la Península Arábiga en Yemen. La influencia de Turquía concluyó muy por debajo de sus ambiciones, con sólo focos de influencia, principalmente en Siria y Libia.

Israel

El país en constante ruptura, desde el año 2020, fue Israel. En ese año, los Acuerdos de Abraham, firmados entre Israel, Bahréin y los Emiratos Árabes Unidos, catapultaron a Israel a asociaciones clave con monarquías árabes ricas e influyentes. También comenzó a normalizar las relaciones con Marruecos, un actor principal en los confines occidentales del mundo árabe. Es probable que este avance israelí, particularmente en el Golfo, tenga impactos importantes en el desarrollo económico, la tecnología, el comercio y la inversión. Pero también está transformando la relación de seguridad entre Israel y los estados del Golfo Árabe, ya que ambos comparten un miedo existencial a Irán.

Los acuerdos también marcan un cambio definitivo de años de política árabe sobre el conflicto palestino-israelí que, desde la iniciativa de paz árabe de 2002, ofrecieron la normalización sólo a cambio de una solución de dos estados para los palestinos. Tras décadas de ser un jugador excluido de la región, Israel—como los estados no árabes del Medio Oriente (Irán – Turquía), pero de maneras muy diferentes— es ahora también un actor dentro del mundo árabe.

El Orden Regional 2022

Actualmente, no existe un orden general en el Medio Oriente. Podemos hablar quizás de dos (o más bien dos y medio) subórdenes. El primero es el orden árabe centrista liderado por el ya mencionado Cuarteto Árabe. Promueve la estabilidad y el desarrollo económico, cree en la gobernanza de arriba hacia abajo y, por lo tanto, es la antítesis de la democracia. Es hostil a Irán y a los grupos islamistas radicales y está generalmente alineado con los Estados Unidos, aunque disfruta de crecientes relaciones económicas con China y está abierto a las relaciones con Rusia.

El segundo suborden es el que está dominado por Irán e incluye los países levantinos y gran parte de Yemen. Es discutible si esto puede considerarse un suborden de estados, ya que la mayoría de los estados en esta esfera de influencia iraní fracasaron total o parcialmente, o se encuentran en situaciones extremadamente precarias. La agenda de Irán en estos Estados es en parte una defensa agresiva contra las amenazas percibidas de los Estados Unidos, Israel y grupos yihadistas radicales como ISIS. Irán disfrutó de una buena medida de respaldo tanto de Rusia como de China, quienes comparten parte de su ambición de limitar la influencia de Estados Unidos. Pero también es una agenda ideológica progresista que representa las propias ambiciones revolucionarias de la República Islámica de transformar y liderar el mundo musulmán en general, y también un renovado apetito iraní por recuperar su protagonismo en el corazón de Oriente Medio, un rol que disfrutó intermitentemente en siglos y milenios pasados. Este “medio orden” restante es la pequeña esfera de influencia turca dispersa entre Siria, Libia y otras partes de Oriente Medio, aunque esto apenas rivaliza con los otros dos.

A nivel internacional, las grandes potencias proyectan largas sombras en Oriente Medio. Estados Unidos sigue siendo el más presente e influyente, aunque su presencia y protagonismo se reducen en comparación con los años decisivos de George W. Bush. Estados Unidos se retiró de Irak en 2011 (aunque tuvo que regresar en 2015) y de Afganistán en 2021. Las sucesivas administraciones de EE.UU., desde Obama hasta Trump y Biden, reconocen que, si bien Oriente Medio sigue siendo clave, la principal competencia y desafío de Estados Unidos está más al este con una China en ascenso, y que los recursos de Estados Unidos deben recalibrarse en consecuencia. Estados Unidos está, en cierto sentido, regresando a su nivel anterior a 1990 de participación en Oriente Medio, lo que equivale a mantener relaciones diplomáticas y económicas considerables, así como importantes activos navales, antiterroristas y otros activos militares en la región.

Una Rusia asertiva ciertamente resurgió en Oriente Medio, pero su regreso es limitado. Proyectando poder militar en Siria y comprometiéndose a través de representantes en Libia, sus ambiciones y capacidades están restringidas. La economía rusa es sólo alrededor del 7% de la economía de los EE.UU. y el 10% de la de China, lo que la hace incapaz de competir a la par con esas dos potencias.

Por otro lado, China todavía está jugando a largo plazo en Oriente Medio, enfocándose en mantener el acceso a los recursos energéticos, encontrar mercados para sus productos e invertir en su infraestructura One Belt One Road. Si bien es un desafío geopolítico a Estados Unidos en el Mar de China Meridional y en Taiwán, y en los ámbitos del ciberespacio, la inteligencia artificial, la tecnología de telefonía celular y la seguridad satelital, optó por no desafiar directamente el rol geopolítico de Estados Unidos en Oriente Medio, al menos por ahora. Aunque China no está de acuerdo con las sanciones petroleras de EE.UU. contra Irán, la presencia naval y la política estadounidenses en el Medio Oriente generalmente sirven a los intereses chinos, ya que garantizan el libre flujo de gran parte del petróleo de la región hacia China. Garantizando la protección de las rutas comerciales a través de las cuales fluye gran parte de las exportaciones mundiales de China. Es más difícil predecir cómo evolucionará la postura y la estrategia de China en 2030 ó 2040.

Navegando el camino hacia 2030

A la larga, un orden regional tendría que incluir a todos los principales estados árabes y no árabes de la región, pero dadas las diferencias y divergencias actuales, se podría sugerir un camino a seguir de tres vías. En primer lugar, la Liga Árabe debe fortalecerse y aprovecharse como un mecanismo para reconstruir y mejorar la cooperación intraárabe a fin de enfrentar mejor la miríada de desafíos socioeconómicos, de seguridad y ambientales del futuro cercano. Pero la Liga Árabe, en efecto, sus principales líderes, también debe articular mejor qué futuro promete a la juventud de la región. Hemos visto cómo la brecha entre las ambiciones y las condiciones de los jóvenes condujo a levantamientos a gran escala en la última década, y tales frustraciones podrían volver a surgir. Por ejemplo, ¿qué mensaje están enviando los estados árabes que dominan la Liga a la juventud de la región si están contemplando la readmisión del régimen sirio después de todas las formas en que diezmó a su propia población, siendo parte de la Liga? La cooperación entre los estados árabes es necesaria, pero la Liga Árabe y sus principales líderes en el futuro deben dejar en claro qué futuro proponen para el mundo árabe, si esta cooperación va a generar estabilidad a largo plazo. En segundo lugar, hasta que uno pueda imaginar a Irán e Israel participando en el mismo foro regional, es posible que las dos vías deban mantenerse separadas. Esto podría incluir un foro regional que incluya a los estados árabes, Turquía e Israel. Esta plataforma podría usarse para abordar diferencias, trabajar hacia soluciones a problemas intratables, en particular, los derechos de los palestinos a la autodeterminación y potencialmente construir sobre intereses comunes. Un foro regional separado, que incluya a los estados árabes, Turquía e Irán, también podría trabajar para reducir el conflicto, mejorar la confianza y la cooperación, y construir sobre intereses comunes. Con el tiempo, es difícil predecir si se podría lograr suficiente progreso para fusionar estos dos en un orden regional global. Sin embargo, al menos construirá los caminos y hábitos de cooperación intrarregional a través de una amplia muestra representativa de estados.

La cooperación regional es esencial para crear una estabilidad duradera, y lo mismo puede decirse de las relaciones internacionales de Oriente Medio. La región debe integrarse más plenamente a la economía global, debe ser líder en la transición energética y debe construir relaciones fructíferas con las principales economías del mundo. Pero los líderes de Oriente Medio también deben ser conscientes de la necesidad de evitar que la competencia global provoque divisiones y conflictos dentro de la región. Sin duda, este fue el caso durante la Guerra Fría y, a medida que Estados Unidos y China se enfrenten durante las próximas décadas, la historia podría muy bien repetirse. Mientras navegan por la próxima década hasta 2030, los líderes regionales deben descubrir cómo construir y equilibrar sus relaciones globales para cosechar los frutos de la economía global, e integración tecnológica sin dejarse arrastrar a rivalidades globales que podrían llevar a la región por el camino de más divisiones y conflictos internos.

Los desafíos de las próximas décadas no serán fáciles de enfrentar para el Medio Oriente, ni para ninguna región. Pero serán casi imposibles de superar si los estados de la región siguen sumidos en la división y el conflicto o si las potencias globales eligen, una vez más, el Medio Oriente como campo de batalla. Construir un orden regional y mejorar la cooperación e integración regional, al mismo tiempo que se disuade a las potencias mundiales de exportar sus diferencias a la región, es una necesidad urgente si queremos evitar que nuestra región se deslice hacia el caos. Además, brindar a nuestras generaciones más jóvenes los medios para enfrentar y superar los desafíos que se avecinan es un paso en la dirección correcta. Si se hace correctamente, es posible construir juntos un futuro de seguridad, prosperidad y autorrealización.

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Paul Salem es presidente del Middle East Institute en Washington D.C. Además, fue el director fundador del Carnegie Middle East Center en Beirut, entre 2006 y 2013. De 1999 a 2006, fue director de la Fundación Fares y entre 1989 y 1999 fundó y dirigió el Centro Libanés de Estudios Políticos,

N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Cairo Review of Global Affairs en invierno de 2022.