Por Ibrahim Jalal para Middle East Institute (MEI)
En las últimas semanas, el debate sobre Yemen se centró en la decisión del Departamento de Estado de Estados Unidos (EEUU) de revocar la designación de los hutíes como organización terrorista extranjera (FTO, por su sigla en inglés). Por ello, la Declaración Conjunta (DC) propuesta por el Enviado Especial de la ONU para Yemen, Martin Griffiths, recibió relativamente poca atención. Durante su primer discurso al Departamento de Estado, Joe Biden aclaró que su administración está “redoblando (…) la diplomacia para poner fin a la guerra en Yemen” y anunció la suspensión del “apoyo estadounidense a las operaciones ofensivas”. Con el nombramiento de Timothy Lenderking como enviado especial de EEUU para Yemen y la revocación de la designación FTO sobre los hutíes, las medidas tomadas por Washington expanden su papel dentro de las iniciativas de desescalada, en lugar de la resolución de conflictos. Lenderking discutió con Griffiths y el liderazgo yemení sobre los esfuerzos para reanudar el proceso político, incluyendo las opciones de alto el fuego y las medidas económicas y humanitarias. Esto se alinea con la propuesta de la DC presentada por Griffiths tras el alto el fuego unilateral adoptado por la Coalición Árabe en abril de 2020.
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Desde el brote mundial de COVID-19 un año atrás, el enviado especial de la ONU trató de utilizar la urgencia engendrada por la pandemia para negociar un alto el fuego en todo el país junto a un paquete de medidas para la construcción de la confianza —la denominada DC— entre los rebeldes hutíes y el Gobierno de la República de Yemen (GRY). Sin embargo, el contenido de la propuesta no es nuevo ni es una receta para una desescalada efectiva y la resolución sostenible del conflicto. Más bien, en muchos aspectos, es una normalización mayor del statu quo. Antes que una reactivación incondicional de los diálogos integrales de paz, se trata de una serie de concesiones favorables a los hutíes bajo el disfraz de “mecanismos temporales y especiales” para abordar “necesidades humanitarias y económicas extremas”. Es un escenario similar a lo que sucedió en Hodeida con el Acuerdo de Estocolmo de diciembre de 2018. El 14 de enero, Griffiths informó al Consejo de Seguridad de la ONU que las negociaciones para la propuesta de la DC resultaban “engorrosas y frustrantes”, señalando que “no pueden continuar indefinidamente”. El informe reconoció implícitamente que la brecha entre el enviado especial de la ONU y los requisitos previos para los esfuerzos sostenibles de pacificación en Yemen seguía siendo amplia, a pesar de la diplomacia itinerante de Griffiths por las capitales de la región, Adén, Riad, Saná, Abu Dhabi y Teherán.
La DC en contexto
La versión filtrada de la DC, cuyo contenido apenas había cambiado en enero de 2021, abordó al unísono varios temas humanitarios, políticos, económicos, ambientales, sanitarios y de seguridad, distribuidos en tres sub-propuestas. Entre ellas, se incluye un alto el fuego a nivel nacional, seguido por un equipo de monitoreo dirigido por la ONU, un acuerdo para compartir recursos —incluidos los ingresos de Marib Oil Company—, el mantenimiento de la unidad flotante de almacenamiento y descarga Safer y el oleoducto Marib-Ras Isa. También, se encuentran comprendidos la reapertura del Aeropuerto Internacional de Saná para vuelos comerciales, el pago de salarios, la formación de un comité conjunto para el COVID-19, la facilitación de la recaudación de ingresos de los puertos de Hodeida y la reanudación de las negociaciones de paz.
Cuando fueron negociadas por separado, algunas de estas áreas no mostraron progreso tangible, como por ejemplo, evitar una crisis con el buque Safer. Es poco probable que su combinación con un conjunto de problemas altamente complejos los vuelva más fáciles de resolver, especialmente cuando se busca generar confianza antes de reactivar las conversaciones de paz. La DC combina muchas cuestiones en un sólo paquete, pero deja sin abordar en gran parte las medidas militares y de seguridad que generalmente ayudan o dificultan el cese de hostilidades. También combina cuestiones totalmente dispares, como el Safer, que representa una potencial crisis medioambiental y humanitaria, con una tregua, es decir, un asunto político. Problemas de alto riesgo como el primero deben gestionarse, negociarse y resolverse por separado y con urgencia. Nadie puede pagar las consecuencias de un derrame de petróleo catastrófico en el Mar Rojo, una posibilidad real si los hutíes continúan utilizando el barco como moneda de negociación.
La diversidad de temas y las disposiciones vagas de la DC recuerdan al Acuerdo de Estocolmo. Para comprender lo problemática que fue, así como sus ramificaciones, sólo es necesario volver a examinar uno de sus elementos clave, el Acuerdo de Hodeida, y su incumplimiento. Por ejemplo, los hutíes no retiraron ni relocalizaron a sus milicias, ni mantuvieron los ingresos del puerto de Hodeida en una cuenta conjunta en la sucursal local del Banco Central de Yemen (BCY) para el pago de salarios como se había acordado. La ambigüedad estratégica adoptada por la DC, similar a la de Estocolmo, necesita largas negociaciones posteriores al acuerdo. Esto obstaculiza el progreso tangible y prolonga el conflicto, a la vez que otorga tiempo y espacio a los actores fuera del GRY para elaborar estrategias y consolidar sus logros.
Controversia local, aplausos internacionales
En su forma actual, la DC es problemática. No aplica concesiones mutuas, reduce los incentivos de los hutíes para una participación constructiva en los esfuerzos por lograr la paz y no ofrece una hoja de ruta clara para los diálogos integrales. En cambio, normaliza aún más el statu quo, ofrece beneficios económicos a las milicias y carece de un mecanismo de aplicación del alto el fuego.
En este contexto, un grupo diverso de más de 40 activistas yemeníes de la sociedad civil expresaron serias preocupaciones sobre el borrador de la DC. En los cinco puntos de su carta de apelación a la comunidad internacional, fechada el 20 de julio de 2020, argumentaron que “sigue la misma modalidad del Acuerdo de Estocolmo (…), las soluciones propuestas pasan por alto la dinámica interna del conflicto (…), buscan soluciones rápidas (…) y sin duda alejarán a Yemen de una paz equitativa y sostenible y, por lo tanto, podría sembrar las semillas para nuevos ciclos de conflictos interminables”. Nadwa Al Dawsari, del Middle East Institute (MEI), una destacada especialista en Yemen y signataria de la carta, señaló recientemente que “[tales soluciones] podrían ser una rápida victoria para la diplomacia estadounidense y occidental [pero que también] podrían exacerbar el conflicto si la administración (…) carece de los ingredientes esenciales para una paz sostenible”. En cambio, instó a “un mayor compromiso diplomático estadounidense (…) para tener en cuenta la complejidad y la dinámica de poder sobre el terreno”. Destacó la necesidad imperiosa de situar en su contexto los enfoques liberales de construcción de paz, que con demasiada frecuencia se basan en soluciones únicas para todos.
A mediados de 2020, el gobierno yemení rechazó el contenido de la DC, por considerarlo pro-hutí y en contradicción con las referencias de paz internas y externas. Rasha Jarhum, cofundadora de Peace Track, una iniciativa de consolidación de la paz dirigida por mujeres yemeníes, se hizo eco de las preocupaciones del gobierno. Sobre la DC propuesta, ella señaló que “salta las tres referencias de paz: la iniciativa del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) de 2011, los Resultados de la Conferencia de Diálogo Nacional (2014), y las resoluciones internacionales”. Además, la encuentra mayoritariamente pro-hutí. En un documento de 23 páginas, Peace Track examinó las similitudes y diferencias entre la lista de demandas presentada por los hutíes en abril para poner fin a la guerra, el borrador de trabajo del alto el fuego del enviado de la ONU y la versión preliminar de la DC filtrada en julio. Por su parte, en lo que Elana DeLozier del Washington Institute for Near East Policy llamó una “lista de deseos para poner fin a la guerra de Yemen”, formulada en abril de 2020, los hutíes plantearon como condición para su participación en las conversaciones de paz lideradas por la ONU, la implementación de un alto el fuego a nivel nacional, el fin del bloqueo por parte de la coalición y que esta retire sus fuerzas restantes. Aquí es donde comenzó la DC como idea. Basándose en la comparación detallada de Peace Track, puede interpretarse en parte como las condiciones de la insurgencia para reiniciar las negociaciones pero con varios beneficios antes de que tengan lugar.
A nivel internacional, el 17 de septiembre de 2020, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU junto a Suecia, Kuwait, Alemania y la Unión Europea expresaron su apoyo a la DC en un comunicado conjunto, en un intento por generar tracción internacional. Sostuvieron que la manera de poner fin a la guerra en Yemen es por medio de un acuerdo negociado políticamente. Es probable que la presión aumente con el compromiso creciente de Estados Unidos, con la esperanza de que esto allane el camino para las negociaciones y ponga fin al conflicto.
Sin mecanismos para hacer cumplir el alto el fuego
Al igual que el Acuerdo de Hodeida, el alto el fuego propuesto en la DC depende en gran medida del seguimiento y la denuncia de violaciones pero carece de un mecanismo de aplicación. Este enfoque no funcionó en Hodeida, donde hubo un nuevo conflicto armado esporádico, con algunos de los “combates más duros desde la firma del Acuerdo de Estocolmo”, que tuvieron lugar en octubre, donde 38 civiles fueron asesinados y 73 hogares fueron desplazados, alrededor de Al Durayhimi, al sur de la ciudad. Los feroces ataques hutíes comenzaron nuevamente en enero de 2021 en Hays y Al Durayhimi, matando e hiriendo a más de 100 personas, incluyendo a civiles. Actuando con impunidad, los hutíes también bombardearon de forma indiscriminada a las Fuerzas Conjuntas en Mocha, la infraestructura civil en Hodeida y barrios residenciales en Mandhar y destruyeron la mezquita de Al Qasemi en febrero de 2021.
El acuerdo de tregua de Hodeida, mediado por la ONU, y el Acuerdo de Riad de 2019, negociado por Arabia Saudita, ofrecen lecciones claras sobre cómo diseñar mejor los futuros procesos de alto al fuego. Ambos, aunque en diferente grado, no lograron poner fin a las hostilidades en y alrededor de las ciudades portuarias de Hodeida y Aden, respectivamente. Dado el alcance del alto el fuego en Hodeida, los hutíes expandieron su campaña y reubicaron sus fuerzas. Sólo unos meses después de la firma del Acuerdo de Estocolmo, capturaron Hajjour, en la gobernación de Hajjah. En marzo de 2020, de la desescalada no anunciada con Arabia Saudita a fines de 2019 —”uno de los ‘períodos más tranquilos desde el comienzo del conflicto” según Conflict Location & Event Data— tomaron el control de la capital de Al Jawf, la ciudad de Al Hazm. Sus ataques dentro y alrededor de la gobernación de Marib, rica en recursos, sólo se intensificaron a lo largo de 2020 hasta marzo de 2021. La última fase se acentuó a principios de febrero, poco después de que Estados Unidos revocara la Designación como FTO de los hutíes. En el sur del país, el Consejo de Transición del Sur (CTS), respaldado por los Emiratos Árabes Unidos, desplegó combatientes en el distante archipiélago de Socotra. También se vio involucrado en un combate con las fuerzas de GRY en Abyan, luego de enfrentamientos prolongados a mediados de 2020.
Estos eventos muestran con claridad que la percepción de asuntos irresueltos, junto con mecanismos de tregua mal diseñados, monitoreados e implementados, les dio a los actores armados más espacio y mayor motivación para tratar de lograr nuevos avances políticos, económicos, de seguridad, sociales y militares antes del reinicio de las conversaciones de paz a nivel nacional. El hecho de no responsabilizar a los infractores o de adoptar un enfoque de ‘palo y zanahoria’ socavó la viabilidad y credibilidad tanto del proceso de alto el fuego como de los esfuerzos de mediación. Esto hizo que la suspensión de las hostilidades no tuviera sentido y permitió a sus saboteadores reanudar la lucha en un esfuerzo por obtener ganancias territoriales y capturar recursos. La DC corre el riesgo de repetir este resultado a nivel nacional.
El fracaso del monitoreo al alto el fuego
De acuerdo con el enfoque del Acuerdo de Estocolmo aplicado en Hodeida, la DC busca establecer un Comité de Coordinación y Redespliegue (CCR), liderado por la ONU, comprendido por un mínimo de dos altos oficiales militares de cada bando. Sin embargo, la experiencia de Hodeida fue muy problemática: los hutíes atacaron ocasionalmente a personal del GRY que supervisaba el alto el fuego, fingieron la rendición de los tres puertos de Hodeida en un episodio absurdo e impusieron restricciones operativas a la Misión de la ONU para Apoyar el Acuerdo de Hodeida (UNMHA, por su sigla en inglés). En marzo de 2020, dispararon y mataron a un oficial de enlace gubernamental que supervisaba el cumplimiento de la tregua. Según el Ministerio de Relaciones Exteriores yemení, se presume que en 2019 los rebeldes cometieron más de 13.000 violaciones del alto el fuego y otras 4.445 sólo en enero de 2021. El 14 de febrero, el Ministerio pidió a la ONU que “reconsidere el estado de su misión en Hodeida, convertido en rehén de las milicias hutíes que obstruyeron la implementación de la Resolución 2452 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”. En resumen, el historial del CCR y la UNMHA carece de credibilidad y, en caso de replicarse, no es un buen augurio para los esfuerzos de reducción efectiva de la escalada.
De hecho, aunque la sección de la DC dedicada al alto el fuego cumple con los requisitos previos de los hutíes para participar en las conversaciones de paz, sin un camino viable para su implementación, la declaración puede no generar la confianza que necesita. En cambio, es probable que amplifique la dinámica actual de escalada y acelere las hostilidades. Todas las partes en el conflicto, especialmente los rebeldes hutíes, creen que sus objetivos militares aún no fueron logrados. Un ejemplo de ello fue la decisión de este movimiento apoyado por Irán —y que fue respaldada por el jefe de Hezbollah, Hassan Nasrallah— de enviar una oleada tras otra de refuerzos militares a la ciudad de Marib en un intento por capturar las instalaciones de Safer Exploration and Production Operations Company y hacerse con el control del oleoducto Marib-Ras Isa. De lograrlo, se transformaría la naturaleza del conflicto. Es probable que se intensifique la escalada, una vez más, y se extienda a las provincias del sur y el este. Si eso sucediera, el conflicto inevitablemente se volvería aún más complejo. El contexto de cualquier proceso de paz cambiaría, dependiendo de qué se logre y quién lo haga. Sin embargo, para que cualquier tregua futura tenga más posibilidades de ser implementada de manera efectiva, el desequilibrio de poder actual debe cambiar primero. Además, idealmente, debe reflejar mejor las aspiraciones del pueblo yemení que busca una distribución más equitativa del poder, la riqueza y las oportunidades.
Una mayor normalización del statu quo
La DC normaliza el papel de la insurgencia hutí al legitimar su participación en temas de soberanía, como la generación y distribución de ingresos y recursos, antes de la reanudación de conversaciones de paz integrales y sin tener que hacer concesiones. Esto, a su vez, reduce su incentivo para participar del proceso de buena fe, eleva el límite de sus demandas y les asegura más ganancias gratuitas. En julio, durante una llamada telefónica con su homólogo kuwaití, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Mohammed Al Hadhrami, señaló que las enmiendas propuestas en la declaración “atentan contra la soberanía del país y el derecho exclusivo del gobierno en la gestión de las instituciones estatales”. Aunque el Acuerdo de Hodeida establecía que los ingresos por combustible y aduanas generados en el puerto de la ciudad deberían depositarse en una cuenta conjunta supervisada por la ONU para el pago de salarios del sector público, según el Ministro de Información, los hutíes desviaron aproximadamente 160 millones de dólares de la sucursal del BCY en Hodeida para financiar su esfuerzo de guerra sin ser detenidos.
El borrador de la DC intenta legitimar el control hutí de “derivados de los ingresos petroleros en Hodeida para pagar parte de los salarios”. Esto aumenta la carga sobre el gobierno sin especificar qué proporción de los salarios se pagarán con tales ingresos y abandonando compromisos previos de la ONU. La normalización gradual del status quo iniciado con el Acuerdo de Estocolmo fue promovida aún más y de nuevas formas en la DC, aún cuando carece de medios creíbles para resolver muchas otras cuestiones pendientes. Aunque los hutíes generaron un ingreso mínimo de casi 2 mil millones de dólares en 2019, no pagaron un sólo salario completo para los funcionarios públicos en las áreas bajo su control, según el informe del Panel de Expertos de la ONU de 2021. En 2020, los hutíes pagaron medio salario mensual durante el año.
En general, bajo la actual distribución del poder que favorece a los grupos armados por sobre el gobierno, la DC no resolverá la dinámica interna del conflicto ni conducirá a una transición sostenible hacia la paz. En cambio, mantendrá a Yemen como está ahora, en una trampa de fragmentación a mediano plazo mientras aumenta el papel de los actores armados y se incrementa la preocupación por el extremismo violento. Los rebeldes hutíes, el CTS y el GRY aún no alcanzaron un verdadero estancamiento en términos militares. Al contrario, el público yemení lo alcanzó hace muchos años. Sin embargo, los arreglos superficiales que basan su éxito en el cese de las hostilidades sin un cambio general en la distribución local del poder o un acuerdo de paz cuando las condiciones sean lo suficientemente maduras, sólo otorgarán más tiempo y espacio para que los grupos armados intensifiquen sus operaciones militares. O bien, permitirán que otros actores armados emerjan, se unan o cambien de lealtad, como sucedió durante la última década en Yemen. Tales consecuencias sólo retrasarán aún más las aspiraciones de los yemeníes por un país democrático, justo y próspero, conllevando muchos costos internos y externos.
En el futuro, en lugar de entablar negociaciones superficiales sobre la amplia gama de problemas al unísono, como sugiere la DC, un enfoque más productivo podría ser abordar algunos de estos problemas por separado en un esfuerzo por avanzar, generar confianza y mejorar las vidas de los yemeníes. Lidiar con el Safer, la generación y recaudación de ingresos de los puertos de Hodeida, el pago de salarios y la reapertura segura de los aeropuertos proporcionarían una base más sólida para avanzar hacia las conversaciones de paz a nivel nacional.
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Ibrahim Jalal es Magíster en Seguridad, Conflictos y Estudios Estratégicos por la Universidad de Glasgow y Magíster en Estrategia y Diplomacia por el Instituto de Diplomacia y Relaciones Exteriores de la Universidad Nacional de Malasia.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por MEI el 4 de marzo de 2021.
