Por Mounir Mahmalat, Sami Atallah, Sami Zoughaib, Wassim Maktabi para Middle East Institute
Los acuerdos de reparto de poder siguen siendo un fenómeno paradójico. Como una poderosa herramienta para detener las armas del conflicto, tienden a eliminar los ingredientes para la paz al impedir que la política cambie. [1] Tres países con acuerdos de este tipo celebraron recientemente elecciones en las que los resultados —ostensiblemente— condujeron a tal cambio político. En Irak, el Movimiento Imtidad, surgido de las protestas iniciadas en octubre de 2019, logró ganar nueve escaños en el Parlamento en las elecciones de octubre de 2021, acercándose poco a poco a muchos veteranos del sistema político posterior a 2003 del país. [2] En Irlanda del Norte, el Partido Unionista Democrático (PUD) pro-británico perdió su mayoría en la Asamblea a principios de mayo de 2022 a favor del Sinn Féin pro-irlandés por primera vez en los 101 años de historia de Irlanda del Norte. [3] Y en el Líbano, las elecciones generales posteriores ese mismo mayo llevaron a un cambio en las mayorías partidistas en el Parlamento en medio de un récord de 13 candidatos vinculados al movimiento de protesta de octubre de 2019, ganando varios escaños. [4]
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Sin embargo, el cambio aún no se materializó. Al momento de escribir este artículo, las elecciones trajeron más de un compañero perenne de los acuerdos de reparto de poder: el bloqueo político. En Irak, el retraso en la formación de un nuevo gobierno superó cualquier plazo constitucional, lo que hizo posible la celebración de nuevas elecciones. [5] En Irlanda del Norte, el PUD bloqueó la formación de un nuevo gobierno hasta que se cumplan algunas demandas fundamentales, demandas que Sinn Féin se comprometió a no implementar. Y en Líbano, los analistas prepararon al público para una larga batalla cuesta arriba para formar un nuevo gobierno a pesar del empeoramiento de las condiciones económicas. [6]
Tales ejemplos plantean una pregunta clave: si la formación de la voluntad política requiere la unidad de las élites en el poder, ¿por qué preocuparse por los recién llegados al Parlamento? Como comentaba Peter McLoughlin de la Universidad de Queen en Belfast, “hablar de Sinn Féin o del PUD ‘ganador’ […] en un sistema que requiere compartir el poder no tiene sentido”. [7]
Aplicado a nivel individual, si los acuerdos de reparto de poder socavan la capacidad de los parlamentarios de hacer aquello para lo que fueron elegidos, es decir, representar los intereses del votante medio de su circunscripción a nivel nacional, ¿por qué deberíamos preocuparnos por quién resulta elegido?.
Líbano es un caso ilustrativo bien estudiado. Como demostraron encuestas recientes, los miembros del parlamento (MP) no parecen dedicar mucho tiempo a las comisiones o incluso en las oficinas. [8] De hecho, dedican alrededor del 70% del tiempo al trabajo constituyente, brindando ‘servicios’, asistiendo a festividades, a entrevistas televisivas y funerales. Entre junio de 2009 y abril de 2017, casi la mitad de los parlamentarios del Líbano (55 de 128) no redactaron una sola ley. Sólo una fracción de los proyectos de ley que se convirtieron en leyes emanan de los parlamentarios, mientras que la mayoría fueron preparados por el gabinete.
Por lo tanto, los requisitos para la unidad en la toma de decisiones, acostumbran a tender puentes entre los discursos ostensiblemente polarizados. [9] Cuando en 2020 la política de Beirut se dividió por el “Plan de Recuperación Financiera” del gobierno de Diab —un plan para habilitar un programa del FMI y detener la implosión económica— los parlamentarios se encontraron formando una alianza notable. Los parlamentarios de todos los partidos principales establecieron el llamado “Comité de investigación”, un subcomité de la comisión presupuestaria, para identificar las cifras económicas ‘reales’ detrás del plan de recuperación. Al formalizar la oposición política al plan de su propio gobierno, bloquearon de hecho su aplicación hasta la fecha. [10] Cuando las instituciones de jure enmascaran el poder de facto, incluso las mayorías parlamentarias pueden fallar en lograr cambios.
Por supuesto, la buena noticia es que los nuevos parlamentarios son importantes. A nivel global, los cambios en la composición de un parlamento pueden afectar el acuerdo político más amplio entre las élites. [11] Por ejemplo, el fraccionamiento creciente a través de nuevos partidos o parlamentarios independientes, puede aumentar los costos de negociación, forzando cambios en la forma en que las élites interactúan entre sí y con las instituciones estatales. [12]
Sin embargo, a nivel individual, una forma potencialmente aún más importante en la que los nuevos diputados pueden efectuar el cambio no es la que muchos ciudadanos pensarían. Un reciente libro de Hartzell y Hoddie proporciona un marco adecuado para comprender cómo pueden marcar la diferencia. [13] Los autores analizan las formas en que las instituciones que comparten el poder interactúan con la gobernabilidad democrática después de un conflicto. Argumentan que las instituciones de poder colaborativo permiten el surgimiento de una “democracia minimalista” como la forma más realista de democracia a la que pueden aspirar los Estados que salen de una guerra civil. Estas instituciones promoverán la democratización de dos maneras generales.
En primer lugar, las instituciones que comparten el poder facilitan la “democratización desde arriba” al limitar la capacidad del Estado y de las élites para adoptar un comportamiento depredador. Las élites se ven obligadas a trabajar —hasta cierto punto— a través de instituciones estatales en las que otras élites imponen implícitamente un sistema de controles y equilibrios. En segundo lugar, permiten la “democratización desde abajo” al capacitar a los ciudadanos para participar en la vida política. Al elegir a los representantes de una asamblea común, es decir, los parlamentos, los ciudadanos interiorizan y exigen normas de participación democrática.
Ambos argumentos destacan un aspecto importante de la gobernabilidad democrática que recibe una atención cada vez mayor en los últimos años: las normas y actitudes del comportamiento de poder colaborativo. Por ejemplo, Bormann y sus colegas, investigan una gran muestra de países y muestran que las instituciones que comparten el poder inducen un comportamiento que permite a las élites mediar en conflictos inminentes. [14]
Son estas normas y actitudes las que permiten a los parlamentarios marcar la diferencia. En primer lugar, los nuevos parlamentarios pueden fomentar la democratización desde arriba al reducir el grado en que las élites pueden subyugar las instituciones estatales a sus intereses. [15] En países con burocracias débiles, como Líbano e Irak, los ministros, políticos y burócratas de alto nivel a menudo dependen de las élites políticas para su propia supervivencia política o profesional. Los ministros no sólo son nominados por las élites del partido, sino que dependen de ellas en la medida en que las élites pueden establecer la agenda de las reuniones del gabinete o impedir su participación por completo. [16] Mahmalat y Zoughaib destacan en un reciente artículo cuán perjudiciales son tales dependencias clientelistas para la eficacia de las burocracias. [17] Muestran que cada vez que la dirección de un ministerio en el Líbano cambia de afiliación política, su rendimiento disminuye un enorme 25%. Las élites parecen aprovechar las dependencias clientelares de los burócratas para promover sus intereses y retirar personal y documentación a voluntad, incluso a expensas del bienestar de la sociedad en general.
Los diputados entrantes pueden contribuir a reducir estas dependencias. En los casos en que pueden imponer candidatos para cargos políticos importantes, como jefes de comités parlamentarios, o tal vez incluso cargos ministeriales, estos nuevos candidatos pueden hacer avanzar el trabajo de sus instituciones sin tener que ‘rendir cuentas’ ante las élites de los partidos más tradicionales. E incluso cuando no pueden imponer candidatos independientes, los parlamentarios pueden aprovechar su conocimiento interno para exponer las malas decisiones tomadas por otras élites del partido y discutir las consecuencias públicamente. Ciertamente, las élites establecidas aprovecharán todos los medios disponibles para evitar ceder el poder de esta manera. Sin embargo, la información y la transparencia son importantes en países donde la política es notoriamente clandestina.
En segundo lugar, los nuevos parlamentarios pueden promover la democratización desde abajo mejorando las normas de intercambio político. Pueden activar las funciones de control de la supervisión parlamentaria, a menudo socavadas por la influencia de las élites, encontrando mayorías para instigar audiencias públicas de los miembros del gabinete o enviando proyectos de ley para su reconsideración a los tribunales constitucionales. Pueden hacer que se apliquen los reglamentos parlamentarios que antes se ignoraban. Pueden hablar con la prensa sobre la ineficacia y la mala conducta de las instituciones parlamentarias. Y pueden reorientar el debate público, alejarlo de las cuestiones identitarias que caracterizan a muchos acuerdos de reparto de poder y orientarlo hacia un intercambio político basado en preferencias ideológicas y cuestiones políticas. [18] Dado que las élites establecidas tienen poca discreción directa sobre la forma en que los nuevos diputados dan forma al discurso público, tienen a su disposición una herramienta potencialmente poderosa para cambiar la forma en que los ciudadanos perciben la importancia de la política.
Ciertamente, el cambio a través de estos canales tarda en afianzarse. Como sostiene Parreira, salir de los rígidos cárteles de partidos que suelen dominar los acuerdos de reparto de poder suele requerir múltiples ciclos electorales. [19] Los agentes externos pueden y deben hacer poco para acelerar estos procesos —quizás aparte de facilitar el trabajo técnico para permitir debates políticos bien informados— para que las normas emergentes sean aceptadas e interiorizadas por los ciudadanos y las élites por igual sin que se politicen. De este modo, aparte de su mandato como legisladores, los diputados entrantes pueden asumir un papel importante en la mejora de las normas de intercambio político.
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital]
Mounir Mahmalat es investigador sénior en The Policy Initiative.
Sami Atallah es el director fundador y jefe de investigación de The Policy Initiative y un académico no residente del Programa Líbano de MEI.
Sami Zoughaib es economista y director de investigación en The Policy Initiative.
Wassim Maktabi es economista e investigador de The Policy Initiative.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 19 de julio de 2022.
REFERENCIAS:
1. Philip G. Roeder y Donald Rothchild, “Power Sharing as an Impediment to Peace and Democracy,” en Sustainable Peace: Power and Democracy After Civil Wars, ed. Philip G. Roeder and Donald Rothchild (Ithaca: Cornell University Press, 2005), 51–82.
2. https://arabcenterdc.org/resource/iraqs-tishreen-protest-movement-the-e…
3. https://www.bbc.com/news/election/2022/northern-ireland/results
4. http://www.thepolicyinitiative.org/article/details/155/lebanese-parliamentary-elections-beyond-the-results-how-did-alternative-groups-perform
5. https://www.france24.com/en/middle-east/20220207-iraq-s-parliament-indefinitely-postpones-presidential-election
6. Michael Young (2022) “The Impending Void” Carnegie, available at: https://carnegie-mec.org/diwan/87210?utm_source=rssemail&utm_medium=email&mkt_tok=ODEzLVhZVS00MjIAAAGEtIaruTNE_PZAYJikYAGnT93v4nzQNiF0EGIKmOTRrnkmbH8uBiUPH-hWv30CiItT5n29zypsrMdzRq6agXUaqXb0WGqkyPiu1BUJyA
7. https://theconversation.com/sinn-fein-could-become-the-biggest-party-in-northern-ireland-on-may-5-heres-what-it-means-for-power-sharing-181674
8. Atallah, S. y N. Geagea Parliamentary Performance between June 2009 and April 2017 – Have MP’s Fulfilled Their Duties? (Beirut: Lebanese Center for Policy Studies, 2018), http://niyabatanani.com/
9. Sami Atallah, Mounir Mahmalat, y Sami Zoughaib, “Hiding Behind Disaster: How International Aid Risks Helping Elites, Not Citizens,” Lebanese Center for Policy Studies, September 17, 2020, https://www.lcps-lebanon.org/featuredArticle.php?id=337.
10. Mounir Mahmalat, “Deposits Made ‘Sacred’: The Dangerous Red Line of Lebanon’s Elites,” Lebanese Center for Policy Studies, 2020, https://www.lcps-lebanon.org/articles/details/1784/deposits-made-“sacred”-the-dangerous-red-line-of-lebanon’s-elites-(press-room); Atallah, Mahmalat, and Zoughaib, “Hiding Behind Disaster: How International Aid Risks Helping Elites, Not Citizens.”
11. Christine Cheng, Jonathan Goodhand, y Patrick Meehan, “Securing and Sustaining Elite Bargains That Reduce Violent Conflict Christine” (London, 2018), https://reliefweb.int/report/world/securing-and-sustaining-elite-bargai….
12. Mounir Mahmalat y Declan Curran, “Fractionalization and Reform: A Framework of Political Collaboration on Reform with Application to Lebanon,” Economics of Governance 21, no. 2 (2020): 187–214.
13. Caroline A. Hartzell y Matthew Hoddie, Power Sharing and Democracy in Post-Civil War States: The Art of the Possible (Cambridge: Cambridge University Press, 2020).
14. Nils-Christian Bormann et al., “Power-Sharing: Institutions, Behavior, and Peace,” American Journal of Political Science 63, no. 1 (2019): 84–100.
15. Sami Atallah, Mounir Mahmalat, and Wassim Maktabi, “Public Infrastructure Procurement in Post-Conflict Power-Sharing Arrangements: Evidence from Lebanon’s Council for Development and Reconstruction,” International Growth Centre, 2021, https://www.theigc.org/wp-content/uploads/2021/02/Mahmalat-et-al-2021-F….
16. https://www.reuters.com/world/middle-east/hezbollah-amal-end-boycott-le…
17. Mounir Mahmalat y Sami Zoughaib, “Breaking the Mold? Ministerial Rotations, Legislative Production, and Political Strategies in Lebanon,” Governance, forthcoming (2021).
18. Bassel F. Salloukh et al., The Politics of Sectarianism in Postwar Lebanon (London: Pluto Press, 2015).
19. http://www.thepolicyinitiative.org/article/details/137/do-elections-in-lebanon-matter
