TIC en Palestina: Dinámicas y limitaciones

Por David Musleh para Al Shabaka

PalTel Palestina [Share Alike / Creative Commons]

Durante las últimas dos décadas, diferentes grupos palestinos intensificaron sus esfuerzos para promover el despliegue y la difusión de nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para generar oportunidades económicas.

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Como concepto amplio, las nuevas TIC se refieren al uso del procesamiento digital y las telecomunicaciones como redes de datos, internet, computadoras, teléfonos inteligentes, satélites y otras tecnologías inalámbricas, para recopilar, crear, analizar, almacenar, manipular y comunicar información.

Con la ocupación actual de Palestina por parte de Israel y con el desarrollo económico limitado, muchos palestinos están convencidos de que el crecimiento impulsado por las TIC es una forma viable de lograr la ansiada prosperidad y, a su vez, la autodeterminación nacional.

Sin embargo, las dinámicas de poder que dan forma a este sector, a saber, el estado de Israel, la comunidad internacional, la Autoridad Palestina (AP) y los capitalistas palestinos expatriados (EPC), limitan su capacidad para desarrollar y efectuar un cambio económico sostenible en la vida de los ciudadanos.

Este artículo describe las dificultades que enfrentan los palestinos para desarrollar el sector TIC debido a la ocupación militar y digital de Israel. Si bien describe algunos de los desafíos que enfrentan los palestinos en Gaza, se enfoca, principalmente, en Cisjordania, dominada por la Autoridad Palestina, donde se lanzan la mayoría de las iniciativas tecnológicas nacionales.

También explora las formas en que la Autoridad Palestina inició y facilitó el desarrollo de las TIC a través de su colaboración con los EPC como una forma de superar las restricciones paralizantes de Israel, aunque con limitaciones.

Si bien, en última instancia, no se logrará un sector de las TIC palestino floreciente mientras Israel continúe con su ocupación militar y digital, este articulo proporciona recomendaciones sobre cómo la AP puede, no obstante, consolidar ganancias pasadas y permitir inversiones estratégicas en nuevas capacidades productivas.

El sector de las TIC en apuros de Palestina

En 2017, Palestina ocupó el puesto 123/174 a nivel mundial y el 14/19 a nivel regional en el Índice de Desarrollo de las TIC de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, muy por detrás de los vecinos Líbano (64) y Jordania (70). En 2018, la Oficina Central de Estadísticas de Palestina (PCBS) informó que el sector de las TIC constituía 677 empresas registradas con 8.815 empleados, lo que equivale a menos del 1% de la fuerza laboral y el 4% del PBI nominal, además de haber acumulado un déficit comercial de USD 200 millones en 2017.

El progreso en el sector se produce en gran medida debido a la infraestructura de telecomunicaciones establecida desde los Acuerdos de Oslo de 1993. En 1997, la Compañía de Telecomunicaciones de Palestina P.L.C (PALTEL), ahora parte del Grupo Paltel, recibió licencias exclusivas de 5 a 10 años para construir y operar los sistemas nacionales en comunicaciones (incluyendo móvil), que persistieron hasta que el competidor Ooredoo Palestina (anteriormente conocido como Wataniya) ingresó al mercado celular en 2009.

Actualmente, Paltel llega a más del 98% de los palestinos que viven en las áreas A y B a través de su operador móvil, Jawwal, en comparación con solo el 2% en 1997 cuando comenzó a operar. El impulsor clave de este cambio ha sido el celular, con más de cuatro millones de suscriptores en 2020, un aumento del 66% con base al 2010.

Junto con Ooredoo Palestina y otros proveedores, Paltel representa el 87% del valor total de la industria de las TIC y emplea al 55% de la fuerza laboral de la industria (tabla 1). Según la empresa, representa la institución más rentable del país y el mayor empleador del sector privado, con al menos 3000 integrantes en su nómina. Implica no menos del 20,5% del mercado de valores palestino y logró una capitalización de USD 705 millones en 2020, la más alta de todas las empresas que cotizan en la Bolsa.

Tabla 1: Indicadores del Sector TIC en Palestina- Año 2018 (PCBS).

Sin embargo, este éxito en el despliegue de la infraestructura básica de TIC no debería eclipsar el hecho de que los palestinos están sufriendo tasas de transmisión extremadamente bajas, alta latencia, precios de suscripción elevados y tecnología obsoleta. 

De hecho, en 2021, las velocidades de carga y descarga de celulares alcanzaron un promedio de 7,7 Mbps y 2,2 Mbps, respectivamente, ocupando el tercer lugar más bajo en el Índice Global Speedtest. En Jordania, a modo de comparación, Internet móvil alcanza velocidades de 25,1 Mbps y 17,3 Mbps respectivamente.

El rendimiento de la banda ancha fija en Palestina ocupó el puesto 130 a nivel mundial en 2021, con velocidades promedio de descarga y carga de 22 Mbps y 10,4 Mbps, respectivamente. 

En 2018, el 40 % de los suscriptores dependían de una velocidad de descarga de 8 Mbps o menos. Debido a la rigidez de los precios y la baja calidad, las tasas de penetración de la banda ancha fija se situaron en el 6,9 % en 2019, mientras que otro 69 % de los hogares conectados en Cisjordania y el 12 % en Gaza recurrían a diferentes las redes móviles.

El subdesarrollo de la infraestructura de TIC palestina, a pesar de las recientes acumulaciones, es el resultado de la prohibición israelí de la fibra óptica para los hogares palestinos, así como del uso restringido de frecuencias 2G en Gaza y 3G en Cisjordania. Los primeros informes que indican el posible despliegue de 4G en Palestina aparecieron el 31 de agosto de 2021; sin embargo, el proceso de instalación llevará hasta un año y los palestinos seguirán rezagados con respecto a Israel, que ofrece frecuencias 5G.

Sin duda, el progreso significativo en el despliegue y la difusión de las TIC palestinas depende y está determinado por Israel. Como potencia ocupante, el gobierno israelí continúa ejerciendo un control total sobre el campo electromagnético de Palestina, a pesar de haber reconocido oficialmente el derecho del pueblo palestino a sistemas de comunicación independientes en el artículo 36 del Anexo III de los Acuerdos de Oslo en 1995.

Sobre el terreno, esto significa que Israel garantiza que las líneas de transmisión palestinas recién construidas funcionen simplemente como extensiones de las redes troncales israelíes, y estas últimas ya se extienden por Cisjordania para conectar los asentamientos israelíes ilegales. 

Las llamadas de línea fija realizadas desde o dentro de la Palestina ocupada, por ejemplo, se ejecutan a través de Israel, mientras que los palestinos no poseen un conmutador de troncal de Internet independiente ni un portal de telecomunicaciones internacional independiente.

Israel alega preocupaciones de seguridad como la razón para prohibir a los comerciantes palestinos importar equipos avanzados para uso comercial. Al mismo tiempo, se aseguró de que los palestinos solo puedan comprar tecnología de hardware de proveedores israelíes. 

De hecho, el Ministerio de Comunicaciones de Israel (IMC) regula las condiciones del mercado para Paltel Group y Ooredoo Palestina, y estas empresas palestinas deben solicitar acceso a anchos de banda más altos y longitudes de onda celulares del IMC.

El Banco Mundial estima que, como resultado directo de estas restricciones, solo el mercado celular palestino sufrió pérdidas de ingresos entre USD 436 y USD 1,150 millones entre 2013 y 2015. 

Además, las telecomunicaciones israelíes y la antigua empresa estatal, Bezeq, acusan a Hadara, un proveedor de servicios de Internet propiedad de Paltel Group, tarifas de conexión y terminación por el uso de sus redes troncales, mientras que Jawwal y Ooredoo Palestina están obligados a comprar frecuencias limitadas de sus contrapartes israelíes a través del Ministerio de Telecomunicaciones y Tecnología de la Información (MTIT) palestino, una vez aprobado por el IMC.

Tanto Jawwal como Ooredoo Palestina sufren la competencia paralizante de los operadores israelíes, que capturaron al menos el 20% de la participación de mercado en 2020 precisamente porque pueden ofrecer paquetes más baratos con mayor velocidad gracias a las torres de transmisión ilegales en Cisjordania. Además, al menos el 40 % de los palestinos que tienen permisos de trabajo israelíes pagan suscripciones israelíes para garantizar una conectividad ininterrumpida durante sus desplazamientos diarios.

El MTIT, que es el encargado de regular el mercado, no puede ejercer los poderes ejecutivo y legislativo para los que fue fundado en 2008; sigue estando muy mal financiado, corto de personal y sufre de división geográfica entre el gobierno de facto de Hamas en Gaza y el gobierno controlado por Fatah en Cisjordania. Como resultado, ya diferencia de sus competidores regionales, las empresas palestinas no están recibiendo el apoyo institucional necesario para construir capacidades organizativas y de marketing competitivas para tener éxito bajo la presión del mercado internacional.

Cuando se trata de innovación, el statu quo político desalienta a los gobernantes palestinos a iniciar programas de investigación y desarrollo que ayudarían a integrar las capacidades TIC palestinas en las cadenas de valor digital. En última instancia, esto sería crucial para cambiar la innovación de las necesidades locales a los procesos de transformación global. 

Las universidades tampoco prepararon a sus graduados en campos relacionados con las TIC, ya que carecen de los recursos financieros y las técnicas de enseñanza para equipar a los estudiantes con los conjuntos de habilidades que buscan las empresas. Estos campos incluyen ingeniería, codificación y telecomunicaciones, entre otros.

De hecho, el desempleo entre estos graduados, que ascendían a 2545 en 2021 (apenas el 4% del total de graduados en Palestina), se situó en torno al 30% en todo el país en 2020. Y dentro de Palestina, las empresas emergentes exitosas solo pueden aprovechar los modelos comerciales existentes al replicar aquellos para el mundo de habla árabe, después de lo cual tuvieron que buscar socios en el extranjero para garantizar seguros legales en sus operaciones, o simplemente, vendieron sus productos por completo.

Colaboración con EPC para mitigar la ocupación de Israel

A pesar de la débil posición de negociación de la Autoridad Palestina contra Israel, está siguiendo una estrategia de desarrollo durante las últimas dos décadas para construir una industria de TIC palestina iniciando el crecimiento productivo y ampliando sus capacidades de gestión de alquileres. 

Este último es de particular importancia para la capacidad de la Autoridad Palestina de alterar la dinámica de poder a favor de una mayor libertad económica. Esto se debe a que los ingresos adicionales por alquileres permiten a los líderes palestinos un margen de maniobra crucial no solo para proteger su monopolio político alimentando sus propios canales informales de distribución financiera, sino también para implementar su estrategia (figura 1).

La Autoridad Palestina impulsó activamente la creación de una clase capitalista nacional que construiría una industria de TIC basada en el mercado. Pero a fines de la década de 1990, cuando no podía hacer cumplir los derechos de propiedad ni proporcionar la estabilidad necesaria para que el capital privado fluyera hacia el país, los funcionarios respondieron a un llamado de los palestinos en el Golfo que se comprometieron, en un principio, a desempeñar un papel activo en la construcción. Infraestructura TIC palestina. 

En el centro de su acuerdo, a las EPC, que luego establecieron PALTEL, se les otorgó acceso condicional a rentas monopólicas exclusivas (es decir, licencias) a cambio de inversiones a largo plazo en el crecimiento de la capacidad productiva. Esto incluyó mejorar los procesos de aprendizaje tecnológico y crear oportunidades de empleo significativas.

La monopolización del segmento de las telecomunicaciones era, desde una perspectiva de desarrollo, inevitable dado el pequeño tamaño de la economía palestina y la dura competencia de las empresas israelíes. Sin embargo, la condicionalidad es clave: en ausencia de instituciones formales fuertes que puedan hacer cumplir la ley, la élite dentro de la Autoridad Palestina construyó sus instituciones para que las capacidades de gestión de alquileres se concentraran en la parte superior. De esta manera, los formuladores de políticas se aseguraron de que estos capitalistas no abandonaran su papel como socios menores, por ejemplo, forjando alianzas alternativas para buscar rentas más altas pero disfuncionales.

Para que la Autoridad Palestina amplíe sus capacidades institucionales, que incluyen tanto formales como informales, reclamó una fracción de estas rentas de telecomunicaciones. La AP posee acciones minoritarias tanto en Paltel Group (6,7%) como en Ooredoo Palestina (34,7%) a través del Fondo de Inversión Palestino afiliado a la Autoridad Palestina. También recibe una participación del 7 % en los ingresos anuales de Paltel Group como parte de su acuerdo inicial de alquiler compartido de 1997, que, junto con el impuesto sobre la renta y el IVA, agrega alrededor de USD 15,5 millones en ingresos mensuales al presupuesto.

Un ejemplo más sorprendente de la capacidad continua de la Autoridad Palestina para disciplinar a sus socios menores es que Paltel Group acordó pagar, más allá de los compromisos existentes, USD 290 millones por una extensión de 20 años de las licencias de línea fija y celular de la compañía durante su última ronda de negociaciones en 2016. 

Además, la AP se beneficia indirectamente de las inversiones de las EPC, que crearon oportunidades de empleo que, en última instancia, reducen la dependencia del sector público. Los EPC son, por lo tanto, indispensables para la élite política en Palestina, precisamente porque tienen las capacidades organizativas y de desarrollo para traducir los objetivos políticos en realidades económicas. Es decir, su acuerdo de alquiler compartido con la Autoridad Palestina promete altos márgenes de ganancia para las inversiones en el desarrollo de capacidades productivas en telecomunicaciones.

Sin embargo, a diferencia de las redes clásicas de patrón-cliente, las EPC no tienen ningún incentivo para eludir a la Autoridad Palestina y, en consecuencia, se involucran directamente con Israel en la búsqueda de rentas más altas y, por lo tanto, distorsionadoras. Esto se debe a que las EPC no son simplemente buscadores de rentas; muchos también tienen ambiciones políticas para Palestina. En primer lugar, están comprometidos con la supervivencia y el éxito del movimiento nacional palestino, lo que garantiza que la AP y sus arreglos persistan.

Los EPC trataron de evitar el escrutinio público por alentar y participar en la colaboración con Israel, algo que conserva sus alianzas en su mayoría informales (ver figura 1 arriba). Sin embargo, esto perjudicó el funcionamiento del MTIT, ya que permite que los EPC presenten sus consultas relacionadas con el negocio directamente a Israel, lo que afecta negativamente el papel del MTIT como punto central y único de comunicación para ambas partes. Para Israel, la colaboración con EPC le garantizó influencia y control sobre el desarrollo de las telecomunicaciones palestinas.

Israel tiene pleno control sobre la creación y distribución de los dividendos tecnológicos palestinos y asegura la hegemonía de sus redes de comunicaciones, incluidos sus sistemas de vigilancia. Esto tiene implicaciones de largo alcance para el desarrollo de las TIC en Palestina. 

Como la Autoridad Palestina sigue sin estar dispuesta a dar forma a las condiciones del marco regulatorio, no ha buscado fortalecer el MTIT, que en última instancia sirve para implementar las políticas de IMC bajo el acuerdo político actual. Esta realidad también significa que la AP no logró promover políticas empresariales; por lo tanto, solo logró avances a corto y mediano plazo en el desarrollo de las telecomunicaciones para obtener rentas más altas.

Tampoco sorprende que la Autoridad Palestina dude en responder a los llamados de la comunidad internacional de donantes, o de organizaciones nacionales de la sociedad civil como el organismo de control de la corrupción AMAN, para avanzar en la implementación de servicios de gobierno electrónico o protección de datos que imponen la transparencia. 

De hecho, esto limitaría aún más la capacidad de la Autoridad Palestina para administrar los alquileres libremente y, por lo tanto, defender el acuerdo de alquiler compartido. Como resultado, los servicios de TIC gubernamentales se promueven de tal manera que no representan una amenaza inmediata para la movilidad de los flujos de rentas a gran escala.

Sin embargo, la Autoridad Palestina logró algunos progresos. Un indicador crucial de la eficacia de su acuerdo de reparto de rentas es que las rentas de monopolio, hasta cierto punto, permanecen en Palestina. Paltel Group y Ooredoo Palestina también crearon empleos productivos en telecomunicaciones con aproximadamente 4500 empleados que ganan salarios más altos que en cualquier otro sector, incluido el sector público. Fenómeno que alivió la presión sobre la Autoridad Palestina para crear oportunidades laborales para una clase trabajadora en apuros. Además de invertir en infraestructura, también ha requerido que los EPC destinen cada vez más las ganancias a las capacidades de innovación, incluida la educación en TI y la financiación y la tutoría del espíritu empresarial.

Para esto, Paltel Group y, en menor medida, Ooredoo Palestina, se comprometieron a remodelar los esquemas de promoción empresarial, un campo atendido casi exclusivamente por el capital de donantes internacionales. 

Es decir, por un lado, los donantes y los EPC actualmente compiten por la influencia en el sector de servicios de TIC y, por el otro, colaboran cuando son mutuamente beneficiosos. Paltel Group, por ejemplo, lanzó la incubadora de empresas Fikra en 2018, apoyando a los empresarios en el desarrollo de aplicaciones en línea al brindar acceso a tutoría, los sistemas de TIC internos de Jawwal y financiamiento basado en capital para empresas emergentes de alto potencial. La medida en que las interacciones entre los donantes y los EPC promuevan el desarrollo de las TIC dependerá en última instancia de la ocupación continua de Israel, pero también de su capacidad y voluntad para alinear sus estrategias (consulte la figura 1 anterior).

La élite política palestina, particularmente en ausencia de financiación dirigida por el gobierno, tiene intereses legítimos en la búsqueda de los EPC para establecer un sistema nacional de innovación, ya que reduciría la interferencia de los donantes en los procesos cruciales de toma de decisiones económicas. 

Si bien en el mediano plazo estos inversionistas pueden ser recompensados, ya que reclaman su participación en las rentas de la innovación, tanto la AP como las partes interesadas del sector privado se beneficiarían enormemente a largo plazo. 

Desde una perspectiva política, un sistema de innovación controlado desde casa ofrece un mayor margen para implementar estrategias que aborden problemas apremiantes, como las condiciones laborales desfavorables para empresarios y autónomos, y permite el crecimiento según los parámetros del mercado.

Recomendaciones

Un análisis de las inversiones de la Autoridad Palestina en las TIC (durante dos décadas), proporciona lecciones valiosas sobre cómo debería mejorar el papel de estas tecnologías dentro de la economía nacional, a pesar de la continua ocupación de Israel. Si bien los EPC desempeñan un papel importante en el desarrollo de las TIC, son socios menores. Es la AP, aunque sea un cuasi gobierno limitado en su capacidad para consolidar e invertir en capacidades productivas, la que lidera la estrategia de desarrollo. En consecuencia, debería:

  • Mantener la presión política contra Israel para aliviar las restricciones a la importación, especialmente en tecnología 4G/5G. Como la AP no puede influir en las regulaciones de IMC, es importante plantear el asunto a los diferentes grupos nacionales e internacionales relevantes que pueden ejercer presión política y económica sobre Israel.
  • Crear una plataforma a través de la cual los grupos de interés puedan comunicarse y alinear sus esfuerzos en el desarrollo de las TIC. Esto les permitiría establecer un camino claro para la futura especialización en posibles cadenas de valor digitales. Para esto, la AP debe encargar estudios de evaluación de mercado independientes para garantizar una toma de decisiones basada en evidencias.
  • Fortalecer y renovar las políticas educativas para fomentar el conocimiento relacionado con las TIC. Tanto los EPC como la comunidad internacional de donantes están interesados en invertir en educación, dado que su éxito a largo plazo en la generación de ingresos dependerá de una mayor difusión del conocimiento de las TIC. La AP debería aprovechar esta oportunidad.
  • Centrar sus políticas de desarrollo en la institucionalización de los canales de distribución de fondos, para que las inversiones en las instalaciones de educación superior sean más eficientes y transparentes. Debe establecer una agencia que coordine estos flujos financieros.
  • Fortalecer las relaciones con socios regionales y globales, como Jordania, Túnez, Nigeria, Kenia y Sudáfrica, para mejorar el intercambio de conocimientos y las exportaciones de servicios e TIC. Relaciones más solidas con los gobiernos regionales y globales le darían a la AP una experiencia valiosa en el desarrollo de las capacidades nacionales, particularmente, con respecto a políticas educativas y económicas, y formas innovadoras de superar los déficits del mercado.

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David Musleh- Asesor Económico. Tiene una Maestría en Gobernanza y Política Económica Global de SOAS, London University. 

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Al Shabaka el 9 de enero de 2022.