El Acuerdo de Riad: El nuevo gabinete de Yemen y lo que queda por hacer

Por Ibrahim Jalal para Middle East Institute

Ciudad antigua de Saná, Yemen. [Hiro Otake / Creative Commons]

 El Presidente yemení, Abed Rabbu Mansour Hadi, anunció el 18 de diciembre un nuevo gabinete como parte de sus esfuerzos para implementar el anexo político del Acuerdo de Riad (AR) firmado el 5 de noviembre de 2019 entre el Gobierno de la República de Yemen (ROYG) y el Consejo de Transición del Sur (STC) respaldado por los EAU. El acuerdo incluyó varias disposiciones políticas, de seguridad y económicas como la formación de un nuevo gobierno que incluya al STC, el desarme y la integración de las milicias y formaciones militares bajo los auspicios de los ministerios de Defensa e Interior, el apoyo a la economía yemení y la desmilitarización de Adén.

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Aunque la formación del gobierno compartidose produce más de un año después del plazo de un mes propuesto por el Acuerdo, la comunidad internacional percibió este paso como un importante avance. La formación del gobierno es un hecho positivo en medio de múltiples factores que frenaron los avances tangibles: desacuerdos de un año de duración sobre la secuencia de aplicación de las disposiciones del AR, la reticencia del STC a llevar a cabo medidas militares y de seguridad, el intercambio de la retórica hostil en las redes sociales, la reanudación de los enfrentamientos esporádicos en la gobernación de Abyan y la prolongación de la rebelión en Socotra contra el ROYG, con la aprobación tácita de Arabia Saudí.

Con la formación del gobierno compartido, el STC obtuvo el reconocimiento político sin haber cumplido sus obligaciones militares y de seguridad y sin abandonar sus objetivos declarados, incluida la secesión. El nuevo gobierno también ofrece una vía para que el STC participe en las conversaciones de paz patrocinadas por la ONU entre el gobierno y los hutíes. En cambio, aún no está claro cómo beneficia el acuerdo al régimen del Presidente Hadi, ya que la AR no mejoró su capacidad para generar ingresos, prestar servicios, mantener el orden y gobernar sin obstáculos. Tal y como están las cosas actualmente, el STC comparte el poder gubernamental, el poder ejecutivo yemení fue reestructurado, los saudíes aumentaron su influencia y apalancamiento, y la coalición destituyó a varios funcionarios que se oponen a las ambiciones saudíes y emiratíes en las gobernaciones del sur y del este. Así, el nuevo gobierno parece armonizar una serie de intereses locales y regionales. Ahmed Nagi, académico no residente del Centro Carnegie de Oriente Medio, afirmó que el Acuerdo de Riad pretendía “representar los intereses de los miembros de la coalición, mediante el nombramiento de sus apoderados”.

En el período previo al anuncio del nuevo gabinete en diciembre, el comité de supervisión saudí vigiló el redespliegue simbólico de varias unidades de las fuerzas armadas yemeníes y de las fuerzas alineadas con el STC desde las líneas del frente en Abyan. Esta medida pretendía indicar al Gobierno Regional de Yemen, que da prioridad a los laboriosos acuerdos de seguridad, los avances en materia militar y de seguridad. El embajador saudí en Yemen, Mohammed Al Jaber, sugirió que la formación del gobierno de coalición y el redespliegue de las fuerzas en Abyan significaban la ejecución satisfactoria del mecanismo de aceleración del Acuerdo de Riad. El mecanismo de aceleración, creado en julio de 2020, pretendía reactivar la estancada aplicación del Acuerdo mediante pasos graduales. Sin embargo, la aplicación se enfrentó a claros contratiempos. Por ejemplo, surgieron dificultades en torno al llamamiento del mecanismo de aceleración del AR para el nombramiento de un gobernador y un director de seguridad de Adén. El presidente Hadi nombró al general de brigada Ahmed Al Hamidi de Hadramawt como director de seguridad de Adén y a Ahmed Lamlas como gobernador de Adén. Lamlas pudo asumir sus funciones, pero a Hamidi se le impidió regresar a Adén debido a la oposición del STC. Por ello, el Presidente Hadi nombró en su lugar al general de división Mutahar Al Shauibi, de Al Dale, y designó al general de división Shalal Shayea, antiguo jefe de seguridad de Adén, como agregado militar en la embajada de Yemen ante los EAU.

Condiciones propicias para un rápido vuelco

Y lo que es más importante, la mayor parte de los laboriosos acuerdos militares y de seguridad siguen sin realizarse. Hubo una clara falta de progreso en varios aspectos: la desmilitarización de Adén, la reintegración de las fuerzas alineadas con el STC bajo el mando de los ministerios de Defensa e Interior del ROYG y el desarme y la retirada de las milicias. El abanico de cuestiones pendientes indica los límites del Acuerdo de Riad y la persistente desconfianza entre las partes interesadas, especialmente en vista de los nuevos nombramientos políticos en el Consejo de la Shura y el anuncio del STC de la “Fuerza del Cinturón de Adén”, en enero de 2021.

El status quo que allanó el camino para la destitución del gobierno en enero de 2018 y agosto de 2019, permanece en gran medida sin cambios. Esto significa que el gobierno del Primer Ministro Maeen Abdulmalik Saeed puede verse obligado a depender de las fuerzas alineadas con el STC, y no de las fuerzas del Ministerio del Interior para la provisión de seguridad en Adén, aunque se espera que la 1ª Brigada de Protección Presidencial dirigida por el general de brigada Sanad Al Rahwa asegure el palacio presidencial (Maashiq) y sus alrededores. Las fuerzas alineadas con el STC habían expulsado previamente al gobierno dirigido por Maeen de Adén en agosto de 2019 y bloquearon el regreso de este en medio de un brote de COVID-19, en abril de 2020. Teniendo en cuenta que el gobernador de Adén —que forma parte de la dirección del STC— comanda el Comité de Seguridad allí, los acuerdos de seguridad en disputa similares a los de 2017-2019 serán probablemente una receta para la inestabilidad. El atentado terrorista dirigido a miembros del ROYG en su llegada al aeropuerto de Adén, el 30 de diciembre de 2020, revela cómo las controvertidas disposiciones de seguridad condujeron a la confusión y, en última instancia, a los fallos de seguridad. El incidente subraya la importancia de aplicar las condiciones de seguridad y militares del AR. Adén merece estabilidad y recuperación económica, y esto sólo puede ocurrir si las disposiciones de seguridad son proporcionadas por un solo actor o por fuerzas combinadas bajo el mando y control unificado del Estado.

Está claro que el AR todavía no arrivó a buen puerto. Uno de los principales objetivos declarados del AR es convertir la ROYG en un Estado viable. Según una definición clásica del Estado popularizada por el sociólogo Max Weber, el Estado es la entidad que posee el monopolio del uso legítimo de la fuerza física. El Estado yemení no posee tal monopolio. Del mismo modo, las estructuras de mando y control siguen siendo controvertidas. En las condiciones actuales, el nuevo gobierno es frágil, carece de control sobre las herramientas de seguridad y militares en la capital provisional de Adén, y tiene una autonomía y capacidad de maniobra limitadas. A menos que todas las partes negocien y apliquen el AR de buena fe, la situación puede deteriorarse aún más, frustrando las esperanzas de una estabilización y recuperación significativas.

Reparto del poder pero con exclusiones

El nuevo gobierno, presidido por Maeen, está formado por 24 ministros, 13 de los cuales son del sur. La composición de este gobierno está menos sesgada a favor de los sureños, que constituían casi el 70% del anterior. Y, lo que es más importante, se le concedió representación a la Conferencia de Hadramawt, un movimiento hadramí que pretende resolver los agravios de la región. Por otra parte, varios ministros carecen de la experiencia necesaria y la exclusión de importantes regiones y grupos marginados sienta un peligroso precedente. En general, la alineación ministerial del gobierno de Maeen presenta importantes deficiencias.

Por primera vez en más de tres décadas, el gobierno excluyó a los ministros del gabinete de la gobernación de Hodeida y, más ampliamente, de la región de Tehama. Esto ocurrió a pesar de las consideraciones geográficas y políticas que se tuvieron en cuenta al distribuir las carteras ministeriales. La región de Tehama, ignorada, incluye las gobernaciones de Hodeida, Hajjah, Raimah y Mahwait, donde viven casi 1/5 de los yemeníes. Las otras cinco regiones de Yemen —Azal, Saba, Janad, Adén y Hadramawt— están representadas cada una por un mínimo de dos y un máximo de siete ministros. Además, las mujeres no están representadas por primera vez en casi dos décadas. Estas deficiencias reflejan los compromisos y las prioridades de los partidos representados en el gabinete, así como la lucha por el poder y las amenazas existenciales a las que se enfrentan algunos actores, sobre todo Islah, en vista del relativo malestar en el sur de Yemen.

El reparto de escaños contradice la agenda progresista deseada por muchos yemeníes en la última década. Por ejemplo, los resultados de la Conferencia de Diálogo Nacional de 2013-2014 pretendían abordar los agravios, distribuir equitativamente el poder y los recursos, y hacer participar a las mujeres y a los jóvenes en la toma de decisiones. Por lo tanto, no es de extrañar que la marginación de Hodeida, la región de Tehama y las mujeres haya provocado una protesta pública, con más de una docena de diputados que prometieron negar la confianza al gobierno de Maeen hasta que se resuelvan estas cuestiones. Sin embargo, es poco probable que esto ocurra, dado que se trata de un gobierno de unidad formado sobre la base de acuerdos y circunstancias excepcionales. Su declaración, sin embargo, sigue siendo una importante señal de descontento y de expresión civil de opiniones.

Once retos clave para el gobierno de Maeen

A nivel más general, el ROYG debe mejorar la recaudación de ingresos y los servicios públicos, recuperar la confianza de los ciudadanos y reforzar su posición negociadora y su influencia. De cara al futuro, se enfrenta a varios retos más específicos.

1. Coordinar un ‘equipo de rivales’: El gobierno de Maeen no es un gobierno de coalición ordinario, sino un establecimiento de poder compartido que incluye ministros que juraron públicamente trabajar en contra de los principios del juramento del cargo. Los ministros del gabinete con ideologías, intenciones políticas y lealtades personales divergentes tendrán que trabajar en equipo. Por último, será crucial evitar las rivalidades intra-burocráticas que condujeron al fracaso del gobierno de reconciliación de 2012-2014 formado en Sanaa sobre la base de la iniciativa del Consejo de Cooperación del Golfo.

2. Evitar la expulsión de Adén por lo que sería la tercera vez: El gobierno necesita restablecer su legitimidad y autoridad popular. Sin el control de los asuntos de seguridad y militares en Adén, el gobierno de Maeen es vulnerable a la expulsión. Si el STC sigue promoviendo los intereses de las facciones a pesar de las objeciones de otras partes, o si otros actores no gestionan con prudencia el reparto de poder, la AR habrá legitimado al STC sin alcanzar los objetivos del Acuerdo. Este escenario podría acabar provocando el colapso del gobierno de unidad, la subversión de la burocracia yemení desde dentro, la sustitución de los funcionarios disidentes por afiliados leales al STC, la consolidación de la influencia iraní y del papel de los hutíes en el noroeste y más allá, la acomodación de las ambiciones extranjeras y el redespliegue de las formaciones armadas no estatales. El ataque de los hutíes contra el gobierno de unidad cuando aterrizó en Adén debería recordar a los socios políticos que todos fueron objetivos y que todos son supervivientes. Por lo tanto, es en interés de todos, incluido el STC, dar al gobierno el poder sobre los asuntos de seguridad para poner a Adén en la senda de la seguridad y la estabilidad. Adén debe ser un modelo de estabilidad, seguridad y recuperación económica que pueda reproducirse en otras gobernaciones.

3. Ingresos limitados: Para recuperar el monopolio de la recaudación efectiva de los ingresos del Estado, el gobierno debe impedir que el STC —u otras entidades— reafirme el control de los ingresos en Adén, como ocurrió entre abril y julio tras el anuncio de autogestión del STC. Para mejorar la situación fiscal del Estado también habría que presionar a las autoridades locales de Marib, Shabwa, Hadramawt y Al Mahra para que depositen los ingresos en el Banco Central.

4. Fuentes de ingresos inactivas: Igualmente importante es la reactivación de las fuentes de ingresos inactivas, incluidos los puertos y las instalaciones de petróleo y gas. Desde 2015, las fuerzas emiratíes utilizan la instalación de gas de Belhaf, en Shabwa, como emplazamiento militar, bloqueando el acceso del gobierno a esta importante instalación generadora de ingresos. Este proyecto de infraestructura, el mayor de Yemen, había aportado antes de 2015 unos 1.000 millones de dólares anuales al presupuesto público. Como tal, el gobierno de Maeen tiene la responsabilidad de responder a la llamada del gobernador de Shabwa para desalojar al pequeño contingente de fuerzas de los EAU y a las milicias pro-STC. Si se reactiva, Belhaf aumentaría considerablemente los ingresos públicos, lo que permitiría al gobierno abordar varias cuestiones, como el pago de los salarios, la circulación de divisas, la estabilización del riyal yemení y la aplicación de un programa de recuperación. El reciente informe de la ONU en el que se concluye que los hutíes recaudaron un mínimo de 1.800 millones de dólares en 2019 para financiar su esfuerzo bélico, devela aún más cómo la coalición, intencionadamente o no, socavó la capacidad interna del gobierno para generar y recaudar ingresos.

5. Garantizar el funcionamiento y la eficacia de las instituciones estatales: El nuevo gobierno debe rehabilitar las instituciones estatales para que puedan suministrar adecuadamente los bienes y servicios públicos. Esto requiere la reactivación de los organismos de lucha contra la corrupción y de control de todas las instituciones estatales, así como la rendición de cuentas de todos los funcionarios de alto nivel, dado que la corrupción no hizo más que aumentar en tiempos de guerra. La rendición de cuentas es especialmente importante, ya que las funciones y obligaciones de los ministerios integrados siguen siendo poco claras. El nuevo gabinete fusionó varios ministerios, reduciendo así el número de carteras ministeriales de más de 30 a 24. Sigue sin estar claro qué cambios institucionales ascendentes se harán para adaptarse a la remodelación ministerial.

6. Esfuerzos militares divididos: Dada la persistente desconfianza entre el STC, Islah y el estamento presidencial, será difícil reunificar el esfuerzo militar contra los hutíes para revertir las ganancias territoriales hutíes conseguidas en 2020 y recuperar las grandes franjas del noroeste. Si los partidos pueden formar una coalición fuerte y unificada, esto permitiría una ofensiva concertada de seis meses para romper el frente de los hutíes. Este hecho transformaría la distribución interna del poder, lo que reactivaría el estancado proceso de paz liderado por la ONU. También recuperaría parte de la influencia perdida por el ROYG, lo que cambiaría la opinión internacional sobre la aceptación incondicional del papel de los actores armados no estatales en la resolución de conflictos y los esfuerzos de construcción del Estado. Como resultado, los hutíes podrían verse obligados a sentarse a la mesa de negociaciones, donde podrían participar de forma constructiva.

7. Abordar la marginación sin precedentes de la región de Tehama, especialmente la gobernación de Hodeida: Cada una de las gobernaciones importantes y de las seis regiones federales propuestas debe tener una representación en el gabinete que sea proporcional a su tamaño de población, a su contribución a la economía y a los esfuerzos generales de construcción del Estado. Actualmente, la gobernación de Hodeida y la región de Tehama están infrarrepresentadas en las instituciones políticas, diplomáticas, militares y de seguridad, y no están representadas en el gobierno de Maeen. La marginación de estas importantes regiones no sólo viola los principios de reparto equitativo del poder y de inclusión, sino que también profundiza los agravios y excluye a tecnócratas capaces que podrían hacer una contribución positiva. La infrarrepresentación de otras regiones también debería abordarse en las instituciones estatales por razones similares.

8. Garantizar la inclusión de mujeres y jóvenes: También es vital lograr la diversidad demográfica, lo que significa potenciar a las mujeres y a los jóvenes cualificados en los puestos subalternos, intermedios y superiores para preparar a la próxima generación de líderes capaces y experimentados. El gobierno yemení debe hacer un mayor esfuerzo para incluir a las mujeres en el gabinete, en un momento en el que muchos discuten el aumento de la representación femenina en las instituciones civiles y militares.

9. Inseguridad en el Este: El gobierno de Maeen tiene la obligación de ampliar su autoridad y hacer frente a los actuales problemas de seguridad en la región oriental. Para ello, debe redoblar los esfuerzos para contener el fluido panorama en Al Mahra, donde la competencia geopolítica va en aumento, y restablecer el control del archipiélago de Socotra y de los puertos yemeníes, incluido el de Nashtun.

10. Movilizar el apoyo regional e internacional: Dar seguimiento a los paquetes de ayuda regional e internacional estancados, así como asegurar otro depósito saudí en el Banco Central, son también prioridades para los esfuerzos de estabilización de la moneda. El gobierno también debe asegurar la reactivación de las subvenciones saudíes para el combustible de un año de duración, ya que actualmente sólo son para tres meses. En términos más generales, el gobierno debe seguir movilizando la ayuda exterior para hacer frente a la serie de retos económicos y de recuperación.

11. Reforzar la débil posición negociadora del ROYG de cara a  la ONU: En una entrevista con Al Sharq Al Awsat, el ministro de Asuntos Exteriores yemení, Ahmed Awadh Bin Mubarak, mencionó que ésta es una prioridad. Para ello, el Gobierno Regional de Yemen debe reorganizar sus filas, mejorar la prestación de servicios, conseguir el apoyo de la población, impulsar la confianza popular y mejorar su control territorial. Una estrategia multisectorial pondría al Gobierno Regional de Yemen en una posición negociadora más fuerte, si la administración de Joe Biden decide intensificar sus esfuerzos para poner fin a la guerra en Yemen mediante un acuerdo negociado políticamente.

En general, queda por ver si el AR allanará el camino hacia una mayor estabilidad en el sur y el este, al tiempo que fortalecerá el recién formado gobierno del Primer Ministro Maeen. El intento de asesinato de los miembros del gabinete debería ser un incentivo para que los actores locales y el patrocinador del AR, Arabia Saudí, redoblen sus esfuerzos para lograr la paz, la seguridad, la estabilidad y la prosperidad.

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Ibrahim Jalal es un investigador yemení en materia de seguridad, conflictos y defensa que reside en el Reino Unido y es miembro cofundador del grupo del Think Tank Security Distillery. Entre sus intereses de investigación están el proceso de paz liderado por la ONU en Yemen, la estrategia antiterrorista de Estados Unidos en Yemen y el aumento de la insurgencia hutí. 

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 1 de febrero de 2021.