La descentralización en el Líbano no es neutral

Por Ziyad Baroud para Middle East Institute

Vistas de la ciudad de Beirut, Líbano. [World Bank Photo Collection/Creative Commons]

Desde hace décadas, la descentralización es un tema recurrente en la política libanesa. El hecho de que sea ‘administrativa’ no la hace menos ‘política’ en un país en el que incluso los tecnicismos menores pueden convertirse fácilmente en grandes controversias. Sin embargo, la descentralización sigue siendo percibida como una de las reformas clave que aún no se produjo.

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Desde el Acuerdo de Taif de 1989 —el acuerdo que puso fin a la guerra del Líbano y allanó el camino para las enmiendas constitucionales de 1990—, la descentralización consiguió ser aceptada universalmente por los distintos grupos políticos. Para algunos, fue el resultado victorioso de una larga y difícil lucha. Para otros, era aparentemente el menor de los males en la medida en que frenaba la búsqueda del federalismo. Sin embargo, para todos los grupos, la descentralización no es neutra: afecta negativamente al ámbito político ‘sagrado’ al desplazar el equilibrio de poder del gobierno central al local y, por lo tanto, limita la provisión de recursos que son vitales para los intereses de los políticos. Esto explica en cierta medida el hecho de que, más de tres décadas después de Taif, la descentralización administrativa no se haya generalizado como reforma.

Sea cual sea su forma, la descentralización se caracteriza por la creación de entidades jurídicas electas a nivel local, cada una de las cuales tiene personalidad jurídica y goza de autonomía administrativa y financiera. Hasta ahora, la descentralización administrativa en Líbano sólo se produjo a nivel municipal. En todos los demás casos, cualquier delegación de competencias implicó la devolución del gobierno central a los funcionarios que éste nombra.

La historia de la descentralización en el Líbano

La descentralización fue introducida por primera vez en el léxico político libanés por el Presidente Émile Eddé en la década de 1930. En la década de 1960, el Movimiento Nacional Libanés y Kamal Jumblatt se unieron y abogaron por ella. En la década de 1980, la descentralización fue vista por el Kataeb y las Fuerzas Libanesas como una alternativa al federalismo, que no había logrado cristalizar en un proyecto integral. A pesar del apoyo de diversos actores en las muchas décadas transcurridas desde la proclamación de la República del Líbano, la descentralización nunca llegó a materializarse.

En 1989, el Acuerdo de Taif dio un nuevo impulso a la descentralización, intentando imponerla como parte de un consenso nacional bastante amplio. Hasta cierto punto, esto significaba que podía ser percibida por los grupos políticos, partidistas y sectarios como neutral, ya que no alteraba el equilibrio de sus “derechos adquiridos». Esto explica en parte el estancamiento al que se enfrentó históricamente la descentralización y al que todavía se enfrenta en la actualidad: a algunos les interesaría que se redujera a un tecnicismo menor, mientras que otros creen que podría suponer un cambio importante en la política libanesa. De acuerdo al primer sentido, podría ser neutral. En el segundo, sin embargo, no lo es, ya que la descentralización podría reconfigurar el panorama nacional, dar lugar a nuevas dinámicas, romper el control del gobierno central y propiciar una participación más amplia en la gobernanza democrática. También se percibe como una importante estrategia anticorrupción, ya que mejoraría la rendición de cuentas y reduciría la discrecionalidad de las élites políticas.

A pesar del entendimiento unánime sobre la descentralización en el Acuerdo de Taif, el estancamiento descrito anteriormente impidió que Líbano se beneficie de un sistema descentralizado global desde 1989. Desde entonces se presentaron al menos cinco propuestas y proyectos de ley. Ninguno de ellos dio lugar a una votación. Algunos de ellos eran muy defectuosos y se acercaban a una caótica percepción errónea de lo que realmente supone la descentralización.

En 2012, el Primer Ministro Najib Mikati creó una comisión especial encargada de elaborar un proyecto de ley sobre la aplicación de la descentralización administrativa. La comisión cumplió su cometido y presentó el primer proyecto de ley completo con un informe detallado en el que se delinearon y explicaron las opciones estratégicas que tomó. Este proyecto de ley —el más reciente de este tipo— no pretende ser perfecto y está abierto a adiciones y desarrollos posteriores, pero sin duda ofrece una plataforma integradora para la descentralización. El proyecto tuvo que esperar hasta 2016 para llegar al Parlamento libanés. Cinco años después, sigue “en discusión» en una comisión parlamentaria ad hoc, lo que dice mucho del ritmo de las reformas en el Líbano.

El caso de la descentralización

Las reformas no son ni deben ser neutrales. En lo que respecta a la descentralización en el Líbano, se trata de opciones importantes, no de tecnicismos menores. De hecho, estos últimos se estudiaron en detalle. El hecho de ser una de las principales herramientas de gobernanza local no hace que la descentralización sea menos política. Si la elaboración de políticas centralizadas fracasó indiscutiblemente en proporcionar niveles mínimos de estabilidad política, económica y social, se espera que la descentralización ofrezca alternativas dignas de consideración. Sin embargo, para que la descentralización tenga éxito, también requiere una descentralización financiera coherente. Las prerrogativas otorgadas a los órganos electos locales deben ir acompañadas de los ingresos adecuados.

Algunos políticos y académicos proponen el federalismo como alternativa a la descentralización. Esto no es una cuestión. Aunque es totalmente legítimo que los partidarios del federalismo lo reclamen y lo defiendan, los dos conceptos son fundamentalmente diferentes, al igual que los mecanismos implicados y, sobre todo, el grado de autonomía local. Los argumentos a favor de la descentralización se apoyan en dos consideraciones principales: la adhesión unánime a ella desde el Acuerdo de Taif y el hecho de que el federalismo no puede ofrecer mejores respuestas que la descentralización en tres áreas problemáticas clave, la política exterior, la estrategia de defensa y la política monetaria. En ambos sistemas, las tres siguen en manos del gobierno central.

La descentralización no es un fin en sí mismo; es un medio para garantizar una mayor participación local, una mayor responsabilidad y una democracia más sostenible y duradera. La actual crisis libanesa dio un gran impulso a la revisión de la descentralización, sobre todo a medida que la noción cobra fuerza en la sociedad civil. Debería verse como la puerta de entrada para reformar estructuralmente el sistema desde dentro. Al no ser neutral, la descentralización es una declaración en sí misma, por los fundamentos que conlleva, la dinámica que crea y los resultados que produce. A lo largo de los años, los esfuerzos por retrasar la adopción de la descentralización nunca fueron inocentes. Sin embargo, en un momento en el que las instituciones estatales están dejando de funcionar o se están derrumbando por completo, las consecuencias de este retraso lo convierten en algo casi criminal. Hoy en día, Líbano necesita un cambio revolucionario a nivel nacional con un nuevo sistema de gobierno que sea transparente, participativo y representativo. La descentralización puede apoyar el tan necesario resurgimiento de las instituciones del país desde la base.

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Ziyad Baroud fue ministro del Interior de la República del Líbano entre 2008 y 2011 en dos gabinetes. Es Abogado graduado de la Universidad Saint Joseph y profesor en la misma. Fue presidente de la Comisión Especial (gubernamental) sobre Descentralización, que preparó el proyecto de ley que actualmente se debate en el Parlamento. 

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 05 de abril de 2021.