Por Ibrahim Awad para The Cairo Review of Global Affairs
En la tercera década del siglo XXI, el regionalismo y la integración regional en la región árabe contrastan con las experiencias de otras regiones del mundo. En lugar de facilitar la integración, el nacionalismo árabe parece haberla obstruido
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital.]
Desde que los países árabes accedieron sucesivamente a la independencia y a la condición de Estado a partir del siglo XX, la unidad árabe no dejó de ser objeto de debates, sueños y decepciones. Los debates sobre la unidad árabe se basan en varios factores que los sustentan y deberían facilitarlos. El árabe es la lengua común de la inmensa mayoría de los habitantes de los estados árabes, que se sitúan en un continuo geográfico en Asia Occidental y el Norte de África, y se agruparon en sucesivas formaciones imperiales entre los siglos VII y XX. Ideológicamente, el nacionalismo árabe articuló estos principios básicos de unidad, a los que se unió la complementariedad de los recursos naturales y humanos de estos estados durante las últimas décadas.
Un siglo después de la génesis del sistema estatal árabe, los debates sobre los vínculos entre los pueblos árabes y las relaciones entre los estados árabes no disminuyeron, aunque la perspectiva haya cambiado. Los debates ya no versan sobre la unidad, sino que tienen que ver con el regionalismo en el que los estados árabes están inmersos desde la década de 1940. Los participantes en los debates lamentan que este regionalismo no se haya traducido al menos en una integración regional árabe.
Regionalismo y nacionalismo árabe
Para nuestros fines, dos definiciones de regionalismo parecen adecuadas. En la primera, el regionalismo se considera una política y un proyecto por el que los estados y los actores no estatales cooperan y coordinan la estrategia dentro de una región determinada. En la segunda definición, la estrategia tiene como objetivo la construcción de un tipo de orden mundial, está asociada a un programa formal y suele conducir a la creación de instituciones. Se considera que el regionalismo promueve objetivos comunes y pretende la construcción de la región, así como el establecimiento de una coherencia e identidad regionales.
La Liga de Estados Árabes (LEA) es la máxima expresión del regionalismo en el mundo árabe. Actualmente, y de forma abrumadora, también se considera la expresión del fracaso del mundo árabe en la consecución de sus objetivos comunes. No pudo alcanzar una solución satisfactoria y justa para la cuestión palestina, que fue, en esencia, su razón de ser durante más de siete décadas. Tampoco pudo lograr coordinación, cooperación o coherencia en las acciones de sus miembros. Pero ¿Hasta qué punto son ciertos estos diagnósticos y veredictos?
La ira, el lamento e incluso el sarcasmo de los observadores y analistas de dentro y fuera del mundo árabe se dirigen directamente a la Secretaría de la LEA y no a la propia organización. Esto es injusto, independientemente de las deficiencias reales y posibles de la Secretaría. Aunque las secretarías 一oficinas especializadas, como la Oficina Internacional del Trabajo dentro de la Organización Internacional del Trabajo o la Oficina Internacional de la Unión Postal Universal (UPU) dentro de la propia UPU, por ejemplo一 se distinguían claramente de algunas organizaciones internacionales creadas en la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del XX, esto cambió con la creación de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 1945, lo que supuso una nueva generación de internacionalización.
De hecho, la debilidad de la Secretaría de la LEA proviene de la propia carta de la organización. La Carta de la LEA es un simple documento que consta de un preámbulo y veinte artículos. No se puede comparar con los 111 artículos de la Carta de la ONU, los 112 artículos de la Carta de la Organización de Estados Americanos o incluso los treinta y tres artículos del Acta Constitutiva de la Unión Africana adoptada en 2000, cincuenta y cinco años después de la LEA. La Carta de la misma se refiere a la composición de la Secretaría, formada por el Secretario General y otros altos funcionarios, en un artículo. En otro, identifica una sola función para el Secretario General, que es la de preparar el proyecto de presupuesto de la organización. Esto está muy lejos de los cinco artículos de la Carta de la ONU sobre la Secretaría y, en particular, del artículo 99, que faculta al Secretario General para “llamar la atención del Consejo de Seguridad sobre cualquier asunto que, a su juicio, pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”. Por lo tanto, no se puede culpar a la Secretaría de la LEA del fracaso del regionalismo árabe.
Los Secretarios Generales intentaron suplir el silencio de la Carta sobre sus funciones y las de la Secretaría. Por ejemplo, el Secretario General Amre Moussa asumió las funciones atribuidas al Consejo de la Liga por el artículo 5 de la Carta cuando visitó al ex presidente iraquí Saddam Hussein e intentó convencerlo de que tomara una medida que evitara una intervención militar estadounidense en su país. Incluso intentó mediar en una disputa política interna de un Estado miembro de la LEA, el Líbano, una función totalmente imprevista en la Carta. Si bajo diferentes Secretarios Generales, y a pesar de sus esfuerzos, la Secretaría no logró sus objetivos, la culpa debe estar en otra parte.
La LEA intentó construir a su alrededor un orden regional compuesto por organizaciones y normas específicas, a la par de las del ámbito internacional. Trabajó por la independencia de los estados árabes, que se vieron privados de soberanía cuando se creó en 1945. Según Marco Pinfari, profesor de la Universidad Americana de El Cairo, una evaluación justa del regionalismo promovido por la LEA no puede juzgarlo como un fracaso total. Para Pinfari, el panorama es más complejo de lo que describen varios estudios empíricos, incluido uno de este autor. La LEA consiguió resolver, al menos parcialmente, varias guerras menores en la región árabe. Incluso en una disputa potencialmente importante, fue capaz de preservar la independencia de Kuwait adquirida en 1961. Y lo que es más importante, la LEA también preservó el sentido de una identidad árabe.
El regionalismo árabe no se limita a la LEA. Los movimientos de migración laboral entre los estados árabes, la producción y el consumo mixto de bienes culturales en toda la región, el turismo inter-árabe, la ayuda financiera bilateral y las inversiones son otras expresiones de este regionalismo. No obstante, hay que tomarse en serio el supuesto fracaso de la LEA a la hora de encarnar el regionalismo árabe. Las percepciones ordenan la comprensión y la acción.
La creación de la LEA puso de manifiesto un abismo entre dos corrientes de pensamiento: el nacionalismo árabe y el naciente regionalismo árabe. El nacionalismo árabe por su parte, propugnaba que los árabes eran una sola nación y, como tal, debían estar unidos en un solo Estado. Para ellos, la LEA era una empresa colonial destinada a mantener desunidos a los estados árabes. De hecho, los redactores de la Carta confirmaron los recelos de los nacionalistas. En el artículo 2, declararon que el objetivo de la Liga era “el refuerzo de los vínculos entre los estados miembros y la coordinación de sus planes políticos con vistas a realizar su cooperación y preservar su independencia y soberanía”. En un informe, el ministro de Asuntos Exteriores de un Estado miembro a finales de la década de 1940 o principios de la de 1950 dijo al primer Secretario General militante Abdel Rahman Azzam: esto es “la Liga de Estados Árabes, no la Liga Árabe”.
El pensamiento nacionalista árabe afectó a todo el entorno regional que abarcaba la LEA, sus organismos especializados y, ante todo, los propios estados árabes. Implícitamente puso en duda la legitimidad de los distintos estados árabes, especialmente en ciertas subregiones como la Gran Siria, donde se originó el pensamiento nacionalista árabe. Los estados árabes eran estados-nación, lógicamente inaceptables para los defensores de la nación panárabe. El nacionalismo también significaba implícitamente que los árabes de un estado tenían una opinión legítima sobre lo que ocurría en otros estados árabes, lo que naturalmente sugiere que también crea reclamos para los árabes sobre los recursos de todos los estados árabes.
La tensión entre la perspectiva nacionalista y los intereses de los estados nación árabes constituidos, para proteger su soberanía y sus prerrogativas impidió el progreso sostenido del regionalismo como proceso intergubernamental, incluso cuando se intentó reforzarlo. El problema no estaba en la LEA como encarnación del regionalismo en el mundo árabe. Estaba en la tensión entre dos conceptos de acción común árabe. El concepto de nacionalismo árabe más elevado y amplio impedía el desarrollo del concepto de regionalismo más bajo. Para los estados nación, la acción común podría convertirse en nacionalismo árabe, lo que no era aceptable para un buen número de ellos. Además, los mismos defensores del nacionalismo árabe estuvieron fuertemente divididos durante gran parte de las últimas décadas. (No se emite aquí ningún juicio sobre los méritos del nacionalismo árabe y del regionalismo). Sólo se observa que ninguno de los dos podía anular al otro. Además, la legitimidad de los estados-nación árabes se ve reforzada por el hecho de que los sistemas internacionales y regionales son los de los estados nación. Ya sea en Europa, África, Sudamérica o el Sudeste Asiático, a pesar de la frecuente insuficiencia del concepto, los estados-nación, plenamente reconocidos como legítimos, son la base de los procesos que impulsan el regionalismo hacia niveles más altos de integración regional.
La integración regional: El pasado y el futuro
La integración regional es la forma más avanzada de cooperación interestatal a nivel regional. Escribiendo sobre la experiencia europea, el politólogo Ernst Haas, quien teorizó principalmente sobre el neofuncionalismo (una teoría de la integración regional), ofrece la definición más autorizada de la integración regional como: “el proceso por el que se persuade a los actores políticos de varios entornos nacionales distintos para que trasladen sus lealtades, expectativas y actividades políticas a un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes”. El resultado final, según Haas, es una “nueva comunidad política, superpuesta a las preexistentes”. De hecho, la integración regional es un proceso que establece un sistema legítimo de toma de decisiones que produce políticas vinculantes para los estados participantes. Las políticas económicas y sectoriales son los primeros ámbitos de la integración regional.
Los estados árabes no desconocían el valor de la cooperación para su crecimiento y desarrollo económico. Su primera cooperación se produjo en forma de defensa conjunta contra el recién establecido Estado de Israel. Así, adoptaron el Tratado de Defensa Conjunta y Cooperación Económica en 1950, el mismo año en que se inició el proceso de integración europea. En 1962, adoptaron el Acuerdo sobre la Unidad Económica Árabe y en 1964, mediante una resolución del Consejo de Unidad Económica Árabe, establecieron el Acuerdo sobre el Mercado Común Árabe. Este último fue un nombre inapropiado, ya que la resolución sólo se refería al establecimiento de una zona de libre comercio. Los estados árabes, que seguían centrando su cooperación en el comercio, acabaron adoptando el Acuerdo sobre el establecimiento de la Gran Zona Árabe de Libre Comercio (GAFTA) en 1997. La GAFTA avanzó más que sus predecesores. Sin embargo, en los últimos setenta años lejos estuvo de lograr una cooperación que refuerce el desarrollo de los estados árabes, por no hablar de su integración.
En todo el mundo, la integración regional se desarrolló de diferentes maneras. Las primeras etapas de la integración europea se desarrollaron de acuerdo con una dinámica neofuncional, impulsada por el intercambio de beneficios, los acuerdos globales y los procesos de contagio. Algunos estados obtenían beneficios en un ámbito político y otros los cosechaban en otros. Por lo tanto, las decisiones se tomaron como un paquete para que los estados pudieran confiar en el intercambio de beneficios. Las políticas integradas en algunos ámbitos exigían que la integración se extendiera a otros. Más adelante, la integración europea también se desarrolló como un proceso intergubernamental, además de neofuncional. Mientras que en la dinámica neofuncional el desbordamiento en las áreas de integración lo decidían los órganos de la institución de integración regional de acuerdo con su documento rector, en los procesos intergubernamentales cada nuevo paso requería un nuevo tratado internacional. En África Occidental y América del Sur, distintas dosis de procesos neofuncionales e intergubernamentales dirigieron la integración, dominando el enfoque intergubernamental. En el sudeste asiático, siguiendo el llamado camino de la ASEAN (en referencia a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático) de prolongados debates, consenso y lentos avances basados en el menor denominador común, el proceso fue exclusivamente intergubernamental. Aunque llevó tiempo, esto no impidió un progreso tangible en la integración del Sudeste Asiático.
La integración regional en el mundo árabe no puede estar a la altura de ninguno de los procesos regionales y subregionales mencionados anteriormente. Varios factores políticos y económicos pueden explicar sus escasos resultados. Aunque sea en los ámbitos de la política económica y sectorial, la integración regional es un proceso político. El establecimiento de un sistema integrado de toma de decisiones, que implica la renuncia a la soberanía exclusiva, está en la esencia de la política. Para los estados que acaban de adquirir la soberanía, renunciar a ella está muy lejos. Además, los estados árabes también tienen estructuras económicas de producciones relativamente sencillas y similares. En los procesos de integración regional centrados en el comercio, las estructuras de producción variadas, complejas y diversificadas intercambian bienes y servicios, y amplían sus mercados en beneficio de todas las partes. No hay mucho que la integración pueda soportar cuando las economías producen pocos y similares bienes. Los procesos de integración más avanzados prevén la libertad de circulación de capital y mano de obra.
En el caso del mundo árabe, la disparidad en las dotaciones de capital y mano de obra, en lugar de promover la complementariedad, la obstaculiza aún más. Un país comparativamente rico (como Arabia Saudí o los Emiratos Árabes Unidos) puede no encontrar oportunidades de inversión lucrativas en una economía poco desarrollada, con una renta per cápita baja y un poder adquisitivo débil. El mismo Estado rico en capital, escasamente poblado, no tiene motivos para abrir su mercado laboral a los trabajadores de los estados con gran población y excedentes de mano de obra que pueden inundarlo. Para sus autoridades, las repercusiones de esta apertura serían políticas y económicas. Desde el punto de vista político, las reivindicaciones nacionalistas árabes pueden dar lugar a una competencia con los ciudadanos del Estado rico por los privilegios de que gozan. Del mismo modo, pueden socavar los acuerdos de gobierno del Estado rico. Desde el punto de vista económico, para los estados ricos, el acceso descontrolado de trabajadores de aquellos estados con excedentes de mano de obra (como Egipto o Yemen) de todos los niveles de cualificación a sus mercados laborales, podría crear problemas de desempleo, subempleo y deprimir los salarios. Al no reconocer que los trabajadores nacionales y los migrantes actúan en segmentos separados de sus mercados laborales, consideran a estos últimos responsables de los problemas de empleo a los que se enfrentan. Por lo tanto, la libertad de circulación de la mano de obra no puede ser contemplada por los estados ricos. En cualquier caso, la gran oferta internacional de mano de obra migrante les permite asegurarse los trabajadores que necesitan.
Avanzar en la integración
Las consideraciones puramente identitarias y las reivindicaciones infundadas de un destino común para todos los árabes no hizo avanzar ni la unidad ni la integración en el pasado. No es probable que tengan éxito en su avance en el futuro. Es necesario reconocer los retos políticos y económicos que se interpusieron en el camino de la integración efectiva durante las últimas décadas. Esto significaría también el reconocimiento incuestionable de la legitimidad y la soberanía de los estados árabes y, por separado, de sus intereses nacionales, que pueden no converger plenamente entre sí. En la lógica del sistema internacional interestatal, los intereses y la seguridad son los de cada Estado nación, no los de un grupo. Sólo después de reconocer la soberanía de los demás, los estados pueden empezar a esforzarse por renunciar a los derechos exclusivos de ciertas funciones, con la expectativa de obtener beneficios proporcionales que refuercen la legitimidad de cada Estado. Esto afectaría a determinados ámbitos políticos. Los estados que se integran ejercerían conjuntamente las partes de su soberanía a las que renunciaron. Desmantelar derechos exclusivos para ejercer partes de la soberanía y el ejercicio conjunto de esas partes es el proceso para lograr la integración regional.
La clave es identificar los sectores de actividad en los que los estados que se integran pueden intercambiar beneficios. El comercio puede mantenerse como un sector de cooperación en el marco del acuerdo GAFTA, pero no debe confiarse enteramente en el mismo para lograr la integración, por las razones brevemente expuestas anteriormente. Deben identificarse sectores que combinen la producción y el intercambio. Además, no todos los estados árabes deben participar necesariamente en el proceso de integración desde el principio. Esto significa que el regionalismo, tal y como se expresa en una LEA reformada, o en una nueva organización interestatal, y en la sociedad civil regional, subsistiría junto al esquema de integración. En África, América y Europa, las organizaciones interestatales coexisten con los planes de integración regional y subregional.
Por los retos que representan, el potencial que encierran y la relación que existe entre ellos, los sectores del agua y las energías renovables son los principales candidatos para poner en marcha el plan de integración. La escasez de agua es habitual en el mundo árabe. Dieciocho de los veintidós países árabes sufren una grave escasez de agua, y diez de ellos se enfrentan a un estrés hídrico “extremadamente alto” debido a la creciente demanda, como muestran los datos de 2019 del Instituto de Recursos Mundiales. Según la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA por sus siglas en inglés), el potencial de la región árabe en materia de energías renovables es elevado, sobre todo en lo que respecta a proyectos eólicos y solares. La mayoría de los estados árabes forman parte del Cinturón del Sol y se benefician de unos niveles de insolación solar que se encuentran entre los más altos del mundo (las regiones del Cinturón del Sol a nivel de país son los países de clima tropical, según la clasificación climática de Köppen). La energía hidroeléctrica es una energía producida por el agua, y la misma se utiliza para desalinizar y tratar el agua ya utilizada. Varios estados árabes pueden extraer un importante potencial de su cooperación e integración en los sectores del agua y las energías renovables.
La política medioambiental es un tercer ámbito político en el que la integración podría extenderse. Dada su evidente relación con el agua y la energía, también puede integrarse desde el principio. Los estados interesados pueden declarar su intención de integrarse como también identificar los sectores a integrar. Los expertos técnicos pueden apoyarles abordando los desafíos científicos y técnicos de la acción común.
Desde el punto de vista político, los retos de la integración son diferentes. En primer lugar, se trata de gestionar la renuncia progresiva al ejercicio exclusivo de la soberanía en los sectores integrados. En segundo lugar, y más importante, se trata de la gestión de la reserva de soberanía compartida y, en tercer lugar, de la participación en los costes y beneficios de los productos de los sectores integrados. Todos estos retos giran en torno a las instituciones del esquema de integración y su toma de decisiones. El establecimiento de un ejecutivo fuerte que sea el motor de la integración, comparable a la Comisión de la Unión Europea, y el avance de la integración siguiendo la lógica del derrame pueden ser lo más eficaz. Pero también puede contemplarse un enfoque intergubernamental, en el que los gobiernos tomen la iniciativa y se firmen tratados para cada nueva etapa de integración.
Lo importante es que las decisiones, tomadas conjuntamente, sean vinculantes. Los beneficios prometidos y bien evaluados de la integración son las mejores garantías para el cumplimiento de las decisiones. A la hora de tomar las decisiones, la población y el Producto Bruto Interno, que se reflejan en la financiación del sistema, deberían tenerse en cuenta en la distribución de los votos animando a los estados más grandes y ricos a participar en el sistema mismo. Además un umbral para la adopción de decisiones debería proteger a los estados más pequeños de ser anulados por los más grandes. En otras palabras, el umbral debe garantizar que una coalición de estados pequeños impida la adopción de decisiones que quieren los estados más grandes con un gran número de votos. Tanto en el enfoque neofuncional como en el intergubernamental, el razonamiento del paquete basado en el intercambio de beneficios es esencial para mantener y hacer avanzar el proceso de integración.
Un ensayo como éste sólo puede señalar las cuestiones que hay que abordar para establecer y gestionar un proceso de integración. Los negociadores de los estados interesados deben analizar y abordar éstas y otras con el ánimo de que el proceso proyectado se convierta en una realidad exitosa. También pueden prever la extensión del proceso a otros sectores de actividad. Por último, los negociadores pueden discutir el grado de apertura del proceso, que permite, una vez cumplidas algunas condiciones, conectar con otros estados de la vecindad o del mundo árabe. Oriente Medio, las subregiones de África (excepto el norte de África) y Europa son los candidatos más evidentes para ampliar el esquema de integración árabe.
[Se prohíbe expresamente la reproducción total o parcial, por cualquier medio, del contenido de esta web sin autorización expresa y por escrito de El Intérprete Digital.]
Ibrahim Awad es profesor y director del Centro de Estudios sobre Migración y Refugiados, de la Escuela de Asuntos Globales y Políticas Públicas, en la Universidad Americana de El Cairo. Trabajó para la Liga de Estados Árabes, las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
N.d.T.: El artículo original fue publicado por The Cairo Review of Global Affairs en invierno de 2022
