Por Amal Ahmad para Al-Shabaka: The Palestinian Policy Network.
Fundamentalmente, la dependencia y la falta de control de la Autoridad Palestina sobre los ingresos procedentes de las autorizaciones permanecerán inalteradas mientras persista la ocupación militar israelí. Esta estructura no se alterará presionando al régimen israelí para que libere los ingresos de la AP, ya que esto sólo aliviaría las presiones fiscales a corto plazo sin cambiar la realidad de la dependencia y el control La estructura de ingresos de la AP y la estrategia de contención de Israel.
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Panorama general
El presupuesto de la Autoridad Palestina (AP) depende desproporcionadamente de los ingresos por compensación, impuestos a la importación recaudados por Israel en su nombre, que el régimen israelí retiene regularmente como chantaje político. Como consecuencia, los palestinos de Cisjordania y Gaza sufren graves consecuencias económicas. [1]
Esta acotación se aparta de las discusiones sobre los efectos de la frecuente retención por parte de Israel de los ingresos de aduanas de la AP, y en su lugar explora la lógica fundamental de este acuerdo. Sostiene que el presupuesto distorsionado de la AP es un reflejo de la estrategia del régimen israelí de contener al pueblo palestino. Es decir, la falta de control de la AP sobre los ingresos procedentes de la liquidación se debe a la contradicción de asignarle responsabilidades de gasto fiscal sin soberanía política, un extraño acuerdo codificado en el Protocolo Económico de París (PEP) de 1994. Con una base impositiva nacional insignificante para compensar su dependencia inusualmente alta de los ingresos de compensación, la AP sigue siendo incapaz de llevar a cabo una reforma fiscal fundamental. Mientras los dirigentes palestinos carezcan de control sobre sus fronteras en Cisjordania y Gaza, y otras fuentes de ingresos sean insignificantes dentro de una economía palestina devastada, las transferencias de ingresos de compensación procedentes de Israel siguen siendo el salvavidas económico de la AP. En consecuencia, la AP seguirá siendo incapaz de ejercer una verdadera presión política sobre el régimen israelí. Por lo tanto, no tiene sentido ni es productivo hablar de cambio fiscal en la AP sin abordar primero la contención estratégica del régimen israelí sobre los palestinos.
Subyugación económica deliberada. Fundamentos políticos
Los palestinos nunca tuvieron el control de sus impuestos de importación, ni antes ni después de los Acuerdos de Oslo de 1993. Entre 1967 y 1994, cuando el ejército israelí administraba en exclusiva Cisjordania y Gaza, Israel recaudaba impuestos sobre los bienes palestinos importados y sobre todos los ingresos palestinos. Además, utilizaba estos impuestos para financiarse en lo que era un sistema de gasto altamente extractivo con una inversión pública mínima en los palestinos.
Tras el PEP, firmado como parte de los Acuerdos de Oslo, la AP pasó a ser responsable del gasto directo en las zonas A y B de Cisjordania, así como en Gaza. El régimen israelí siguió controlando las fronteras y, por tanto, los ingresos fiscales palestinos procedentes de las importaciones, pero ahora debía transferir estos ingresos a la recién creada AP, encargada del gasto público. Jerusalén Este queda excluida de este plan de transferencias debido a la anexión ilegal de la ciudad por parte de Israel. Además, ni la AP, controlada por Fatah, que gasta aproximadamente un tercio de su presupuesto en Jerusalén Este y Gaza, ni el gobierno de Gaza, controlado por Hamás, están autorizados a recaudar fondos de los bienes importados a Gaza, que permanece bajo bloqueo israelí desde 2007. Esta situación se hace más precaria por el hecho de que Hamás se financia a través de transferencias de la AP, ayuda regional, impuestos internos e impuestos sobre las mercancías transportadas a través de túneles. El trato diferenciado que Israel dispensa a Jerusalén Este y Gaza en relación con Cisjordania refleja su estrategia de dominar las estructuras fiscales palestinas a través de una elaborada política fronteriza que se engloba bajo la rúbrica del PEP.
De este modo, los Acuerdos de Oslo permitieron a Israel mantener el control sobre las fronteras y la soberanía palestina, al tiempo que le liberan de responsabilidades administrativas previas hacia los palestinos a los que subyuga en Cisjordania y Gaza. Lo más importante es que este acuerdo se basa en la negativa de Israel a desvincularse de los palestinos o integrarlos en un Estado binacional, lo que equivale a una solución de facto sin Estado. De hecho, cualquier acuerdo alternativo por el que se conceda a la AP la recaudación independiente de los ingresos aduaneros no es viable cuando no se ofrece el requisito político previo de la soberanía sobre las fronteras. Además, cualquier alternativa que implique que Israel gaste directamente en un sistema político palestino que carece de derechos políticos consolidaría la naturaleza de apartheid de la contención israelí.
La distorsionada estructura de ingresos de la AP
Sólo en un contexto político tan distorsionado puede surgir un acuerdo peculiar por el que el régimen israelí recauda impuestos de importación de los territorios que ocupa y posteriormente transfiere estos ingresos al organismo palestino local encargado de administrar dichos territorios. Y puesto que los impuestos de importación recaudados en las fronteras palestinas constituyen la mayor parte de los ingresos de liquidación de la AP, su estructura fiscal se ve fundamentalmente distorsionada por la ausencia de soberanía. El gráfico 1 resume los ingresos de la AP, sus gastos y su saldo antes de cualquier fondo compensatorio para los años 2019-2021. Debido al papel dominante de la ayuda extranjera dentro de la economía palestina, la figura también muestra los totales del saldo antes y después de la ayuda extranjera, que cubre parte de la brecha entre los gastos y los ingresos de cada año. (N.d.T.: vea gráfico en el original).
El gráfico muestra dos realidades. En primer lugar, la AP gasta sistemáticamente más de lo que ingresa, lo que da lugar a un déficit presupuestario. En sí mismo, esto no es inusual; muchos países tienen déficits anuales y necesitan pedir prestado para poder gastar más de lo que ingresan, lo que da lugar a una gran deuda pública acumulada. En segundo lugar, a pesar del papel prominente de la ayuda en la economía palestina, el alcance de la financiación externa que fluye específicamente al presupuesto de la AP fue mínimo entre 2019 y 2021, y cubriendo solo una fracción del déficit presupuestario. [2] En cambio, la mayoría de los déficits de la AP ahora se tapan acumulando deuda por los servicios que recibe del sector privado nacional y pidiendo prestado a los bancos nacionales. Así pues, la economía palestina, y no la comunidad internacional de donantes, soporta la mayor parte de la carga de los déficits de la AP. Aunque los déficits estatales no son infrecuentes, la composición de los ingresos de la AP es singularmente adversa, ya que está estrechamente entrelazada con la economía política de la ocupación israelí. La Figura 2 ofrece un desglose del presupuesto de la AP para 2021 por fuentes, excluyendo la ayuda de los donantes. [3]
Como ilustra, los ingresos por liquidación de impuestos sobre las importaciones que deben entrar primero a través de una frontera controlada por Israel generaron el 65% del presupuesto total de la AP ese año. Por el contrario, las restantes fuentes de ingresos de la AP bajo su control directo de recaudación, como los impuestos sobre la renta nacional, los impuestos sobre la propiedad y los ingresos no fiscales, constituyeron sólo un tercio de sus ingresos en 2021.
Es muy poco habitual que un Estado obtenga la mayor parte de sus ingresos de los impuestos relacionados con las importaciones en lugar de los impuestos nacionales sobre la renta. Para demostrar la singularidad de esta distorsión, el gráfico 3 utiliza datos del Banco Mundial para trazar la proporción media de los ingresos del Estado procedentes de los impuestos aduaneros sobre los bienes importados frente a los impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital (agrupados como impuestos sobre la “renta”) entre 2010 y 2018. En el caso de la AP, los impuestos de aduanas, que representan aproximadamente la mitad de todos los ingresos de liquidación, constituyeron el 28,5% de sus ingresosentre 2010 y 2018, mientras que los impuestos sobre la renta sólo representaron el 5,5%. En cambio, para el régimen israelí y la mayoría de los demás países, esta tendencia se invierte.
En otras palabras, en gran parte del mundo, los impuestos sobre la renta nacional constituyen una parte mayor de la base de ingresos que los impuestos sobre los bienes importados. Y lo que es más importante, la inmensa mayoría de los Estados son políticamente soberanos, controlan sus propias fronteras y, por tanto, recaudan directamente los ingresos basados en las importaciones y los ingresos nacionales. En cambio, la AP depende en gran medida de los impuestos basados en las importaciones, recaudados por el régimen israelí en fronteras sobre las que carece de soberanía, mientras que los ingresos generados internamente constituyen una fracción mucho menor de sus ingresos. Esta realidad supone un duro golpe para el control de la AP sobre su base de ingresos y para su capacidad de enfrentarse de forma significativa a la contención israelí.
La hegemonía de los impuestos a la importación sobre la base impositiva nacional
La incapacidad de la AP para recaudar directamente impuestos basados en la importación y su insignificante base impositiva nacional son consecuencia de la perenne contención del pueblo palestino por parte de Israel. La generación y recaudación de impuestos internos es una función de la productividad económica y la soberanía, y el confinamiento y control de larga data de los palestinos por parte del régimen israelí bajo ocupación militar devastó la capacidad de la AP para imponer la recaudación de impuestos dentro de Cisjordania y Gaza. A su vez, sin independencia fiscal o monetaria, la AP fue incapaz de dirigir las políticas hacia las necesidades de desarrollo local, debilitando aún más su legitimidad entre el pueblo palestino.
El asfixiante desarrollo económico y la disminución de la legitimidad política contribuyen a que la base impositiva de la AP sea asombrosamente baja. De hecho, la única vez que los impuestos sobre la renta generan ingresos significativos para los palestinos fue durante las décadas de 1970 y 1980, cuando Israel administraba en exclusiva su ocupación de Cisjordania y Gaza. Por un lado, esto se debía a que Israel recauda directamente estos ingresos fiscales; por otro, se atribuía a las grandes franjas de palestinos empleados en la economía israelí. Por supuesto, esta base impositiva no se utilizó para el desarrollo socioeconómico de los palestinos, que permanecieron bajo la represiva ocupación militar del régimen israelí.
Por lo tanto, la devastación de la economía palestina y de la base fiscal nacional llevó a la AP a depender excesivamente de los ingresos controlados por Israel y basados en las importaciones para su supervivencia. Esta estructura de ingresos distorsionada se ve exacerbada por la continua diezmación de los sectores económicos productivos palestinos bajo la ocupación, lo que afianzó aún más su dependencia de los bienes israelíes. A su vez, los palestinos siguen consumiendo bienes importados en una medida mucho mayor que la producción de la economía, debido a una combinación de flujos de ayuda, remesas y una creciente acumulación de deuda privada. En este contexto, los intentos de reducir las fugas fiscales de los ingresos por compensación, o de mejorar los procesos de recaudación y transferencia de Israel a la AP, son soluciones parche que no hacen nada para abordar los fundamentos de esta estructura distorsionada.
Anclar las estructuras fiscales adversas en la contención permanente
Fundamentalmente, la dependencia y la falta de control de la Autoridad Palestina sobre los ingresos procedentes de las autorizaciones permanecerán inalteradas mientras persista la ocupación militar israelí. Esta estructura no se alterará presionando al régimen israelí para que libere los ingresos de la AP, ya que esto sólo aliviaría las presiones fiscales a corto plazo sin cambiar las realidades de dependencia y control. Además, desde una perspectiva económica, los llamamientos a la AP para que invierta menos en seguridad y más en desarrollo no conducirán a un cambio económico estructural mientras persista el statu quo de la ocupación israelí. De hecho, las estructuras de ingresos están estrechamente interrelacionadas con el alcance de la soberanía política, y la forma en que la AP obtiene sus ingresos no puede separarse de su actual estatus como órgano de gobierno ocupado y no soberano.
En su estado actual, la estructura de ingresos de la AP constituye fundamentalmente la base económica de una solución sin Estado de facto, por la que a los palestinos no se les permite ni la integración en un Estado binacional ni la independencia. Es inútil hablar de reforma fiscal en el seno de la AP mientras ésta sea incapaz de resistir la estrategia de contención del régimen israelí debido a la frecuente retención por parte de éste de su principal fuente de ingresos. Del mismo modo, reclamar enmiendas al PEP o alternativas al acuerdo comercial de unión aduanera, para lo que es requisito imprescindible el autogobierno de las fronteras, carece de sentido si se sigue negando la soberanía a los palestinos. El caso de los ingresos procedentes de los derechos de aduana demuestra que conceder a la AP responsabilidades directas de gasto en ausencia de soberanía política consolida de hecho la opresión palestina bajo el régimen israelí y contribuye poco a impulsar el desarrollo económico. Dado que la AP depende de estas transferencias de ingresos para su supervivencia, carece de poder de negociación política y de toda legitimidad para trabajar por la liberación palestina. Los palestinos deben luchar por sus derechos políticos colectivos, independientemente de su condición de Estado y de su liderazgo. En última instancia, su contención por el régimen israelí en una solución permanente sin Estado debe situarse en el centro de la lucha por la liberación y el desarrollo económico, en ese orden. Esta es la respuesta más adecuada a una estrategia israelí basada fundamentalmente en excluir a los palestinos de cualquier derecho político.
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Amal Ahmad es una investigadora económica palestina. Amal realizo sus investigaciones en el Instituto Palestino de Investigación de Política Económica de Ramala antes de cursar un máster en economía del desarrollo en la Escuela de Estudios Orientales y Africanos de Londres [SOAS]. Su trabajo se centra en las relaciones fiscales y monetarias entre Israel y Palestina; también le interesa la economía política del desarrollo en Medio Oriente en general.
N.d.T.: El artículo original fue publicado por Al-Shabaka: The Palestinian Policy Network el 15 de febrero de 2023.
Referencias
[1] Para leer este artículo en francés, haga clic aquí. Al-Shabaka agradece los esfuerzos de los defensores de los derechos humanos por traducir sus artículos, pero no se responsabiliza de ningún cambio de significado.
[2] En estos años, la ayuda se situó entre el 5% y el 10% del gasto anual de la AP, lo que representa un fuerte descenso respecto a las tendencias anteriores. De hecho, entre 1997 y 2017, la financiación externa del presupuesto de la AP ascendió al 30% de su gasto.[3] Los datos utilizados para crear este gráfico se obtuvieron del sitio web del Ministerio de Finanzas palestino en el verano de 2022. Desde entonces, Israel ha ordenado al Ministerio que elimine los datos.”
