Por Public Work Studio para The Public Source
El plan para privatizar los activos en poder del estado libanés, incluidos vastos bienes inmuebles, está cobrando impulso a medida que los políticos y los banqueros lo presentan como una salida a la crisis económica y financiera.
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Comenzó el 10 de marzo de 2020, cuando Mohammad al Mashnouk, entonces ministro de Medio Ambiente, le presentó al primer ministro lo que comercializó como “una solución a la crisis de los temores sobre el destino de los depósitos bancarios”. La “solución” de al Mashnouk era prácticamente una copia al carbón del plan que la Asociación de Bancos del Líbano (ABL) publicaría dos meses después, bajo el título “Contribución al Plan de Recuperación Financiera del Gobierno Libanés”.
Aunque presentados de manera diferente, ambos planes exigen el establecimiento de un fondo, que se denominará “Fondo Soberano para la Gestión de la Propiedad del Estado” o “Fondo para el Alivio de la Deuda del Gobierno”, que permitiría a los bancos privados embargar varios activos en poder de el estado libanés, incluidos los bienes inmuebles. El plan ABL incluso especifica que los activos estatales en cuestión deben estar valorados en aproximadamente $ 40 mil millones, supuestamente para igualar el monto adeudado por el estado al banco central, y que deben incluir “algunas o una combinación de acciones en Empresas de propiedad estatal ( por ejemplo, empresas de telecomunicaciones), terrenos públicos y otros activos inmobiliarios públicos y/o derechos de explotación/concesiones (por ejemplo, la costa del Líbano)”.
Para julio de 2020, otras ideas peligrosas para privatizar tierras estatales habían llegado al Parlamento en forma de varios proyectos de ley. Uno de esos proyectos de ley, patrocinado por el Bloque Lealtad a la Resistencia en septiembre de 2020, buscaba reclasificar legalmente un tipo de tierra estatal que tradicionalmente ha permitido el uso comunal (conocida como tierra amiri) y, en consecuencia, privatizarla.
A través de estos movimientos, la tierra que pertenece al estado libanés, alrededor de una cuarta parte del territorio del Líbano, es el objetivo más nuevo de la privatización que ha resultado tan excluyente y perjudicial para los más empobrecidos del Líbano. Contrariamente a lo que afirman los defensores de la privatización, es poco probable que la venta de tierras estatales genere las ganancias necesarias para pagar la deuda del estado o para compensar las pérdidas sufridas por esta crisis. Sin embargo, lo que es probable es que tales ventas limiten aún más la capacidad del estado libanés.
Ante estos riesgos, Public Works Studio se embarcó en un proyecto de investigación en profundidad para responder a las preguntas: ¿Qué tierra es propiedad del estado libanés? ¿Dónde está localizado? ¿Qué valor social tienen estas tierras? ¿Y qué nos arriesgamos a perder si el Estado las concede?
Produjimos una guía de investigación que identifica aquellas tierras que son parte integral de nuestro entorno natural, que albergan amplias franjas de la población y que están íntimamente ligadas a las diversas formas de vivir y ganarse la vida en el territorio libanés. Al hacer que lo que está en juego sea más tangible y visible, nuestro objetivo es presentar un caso más sólido de por qué se debe oponer resistencia a los planes de privatización de tierras estatales. Al formular contrademandas informadas a los planes oligárquicos actuales, esperamos estimular un debate público contra la privatización y hacia la preservación del dominio público como un derecho fundamental de las generaciones futuras.
Con ese espíritu, aquí presentamos instantáneas de las principales amenazas a las tierras públicas y de los elementos que más vale la pena preservar.
Reclasificación de bienes del Estado: una herramienta jurídica de la oligarquía
Los planes actuales para privatizar la propiedad estatal, aunque más visibles y descarados, también son una continuación de políticas de larga data que gradualmente han despojado y descuidado el dominio público.
Una de esas políticas es el uso de vacíos legales para reclasificar tierras estatales, eliminando así las restricciones sobre su uso.
El estado libanés posee dos categorías de propiedad: propiedad estatal pública y propiedad estatal privada (Ley de Propiedad Inmobiliaria del Líbano, Resolución n.° 3339 de 1930). Estas categorías son consecuentes porque determinan lo que el estado puede y no puede hacer con sus propiedades.
Cuando se trata de su propiedad “privada”, el estado tiene plenos derechos de propiedad y puede hacer con ella lo que cualquier individuo haría con su propia propiedad privada. El Estado, más específicamente, la Dirección General de Registro de la Propiedad y Catastro del Ministerio de Hacienda, puede vender, ceder o arrendar este tipo de propiedad, de conformidad con la ley pertinente.
Por el contrario, la propiedad “pública” del estado, conocida legalmente como “tierra protegida reservada”, nunca se puede vender. Comprende todos los bienes destinados al uso de interés público, tales como cauces, márgenes de ríos, costas de mar, cascadas, lagos, acequias, caminos, veredas, aceras y desagües pluviales, entre otros. Este tipo de bienes están “protegidos” porque el Estado no puede venderlos ni enajenarlos, ni adquirir su dominio en el tiempo. A menos que primero se vuelva a designar como “privado” para eliminar estas restricciones, que es precisamente lo que ha sucedido con el tiempo.
Recopilamos y analizamos datos del Boletín Oficial sobre reclasificaciones de propiedad pública estatal a propiedad privada estatal entre 1922 y 2022.
Lo que encontramos fueron muchos casos en los que la propiedad estatal pública fue redesignada con el pretexto de “servir al interés público”, un concepto vago que parece rastrear los intereses económicos y políticos individuales de los que toman las decisiones del día. Este vacío legal se ha utilizado para facilitar inversiones que nunca deberían haberse permitido y para invadir elementos integrales de nuestros entornos naturales y construidos.
Solo en unos pocos casos podría justificarse la solicitud de redesignación de propiedad sobre la base de servir al interés público. Por ejemplo, el Ministerio de Educación solicitó la reclasificación de un terreno para construir en él una escuela pública; la propiedad se convirtió en “propiedad estatal privada” y la propiedad volvió al ministerio. Sin embargo, solo en el 7% de los casos hubo una solicitud de reclasificación de propiedad iniciada por una entidad oficial (un ministerio, agencia o municipalidad). En contraste, en el 83% de los casos, las solicitudes de reclasificación de propiedades fueron iniciadas por particulares: un individuo, una empresa, una dotación, un sindicato, una asociación, etc. A menudo, las solicitudes fueron realizadas por propietarios de inmuebles vecinos.
Otro tipo de escapatoria utilizada para eliminar la designación “pública” de la propiedad estatal aparece en el contexto de renovaciones de infraestructura de propiedades protegidas, como carreteras, canales o canales. Debido a que las viejas infraestructuras ya no pueden servir al interés público, la lógica dice que pueden ser reclasificadas. Encontramos este patrón en el 26 % de los casos. Y cuando profundizamos en los detalles, encontramos que estas redesignaciones se utilizaron para comprar lealtades políticas en redes clientelares.
La historia de las reclasificaciones de tierras estatales muestra cómo los políticos del Líbano se involucran con las tierras protegidas como meras mercancías que pueden convertirse en ganancias financieras y capital político. Bajo cobertura legal, el dominio público ha sido ofrecido a quienes detentan el poder en bandeja de plata.
El ataque a las tierras de Amiri
Reclasificar la propiedad estatal pública como privada no es la única forma en que los políticos del Líbano erosionan el dominio público bajo cobertura legal. También intentan intervenir para eliminar las restricciones sobre tipos específicos de propiedad estatal privada. Existen cuatro tipos de propiedad estatal privada: mulk, amiri, matruk y mewat, cada uno con paquetes específicos de derechos.
En los últimos años, uno de los intentos de reclasificación más peligrosos ha sido convertir las tierras amiri en mulk. Las tierras de Amiri, un legado del gobierno otomano, como su nombre lo indica, son propiedades que pertenecen oficialmente al estado, pero donde los actores no estatales pueden adquirir el derecho de usarlas y beneficiarse de ellas. Cualquier individuo o grupo que utilice una propiedad amiri (o partes de la misma) de manera regular, pública, no impugnada, de manera continua durante diez años, puede adquirir derechos sobre ella. Estos derechos incluyen plantar, cosechar, excavar (a cualquier profundidad), extraer materiales de las excavaciones, disponer de este material, arrendar la tierra o prestarla a otros. Los titulares de estos derechos también pueden transmitirlos a otros o legarlos en herencia a sus descendientes, en igualdad de condiciones entre mujeres y hombres. Estos derechos se pierden si la tierra no se usa durante cinco años consecutivos, en cuyo caso revierten al estado. Sin embargo, los derechos de vender las tierras amiri, transferir la propiedad o convertirlas en una dotación siempre están reservados al estado.
Fundamentalmente, los derechos asociados con las tierras amiri las hacen accesibles a las comunidades marginadas. Por un lado, el uso de las tierras amiri está libre de cualquier pago al estado, lo que las convierte en una opción para quienes no tienen los medios económicos para comprar o alquilar una propiedad. El uso de las tierras amiri tampoco está condicionado a tener la nacionalidad libanesa, lo que la hace accesible a los palestinos, sirios y otros ciudadanos extranjeros. Quizás lo más notable es que el hecho de que el derecho a usar las tierras amiri se pueda heredar por igual, independientemente del sexo, amplía el acceso de las mujeres, especialmente para aquellas cuya herencia de otros tipos de propiedad se rige por la sharia islámica que les otorga la mitad de la participación de los hombres. .
Además, el hecho de que una sola propiedad amiri pueda ser utilizada por muchos individuos fomenta la gestión comunal y colectiva de la tierra, una rara excepción en un paisaje que santifica la propiedad privada.
Las tierras de Amiri constituyen la mayoría (52%) de todas las propiedades inmobiliarias que pertenecen al estado libanés, o 31.907 propiedades diferentes. Consisten principalmente en tierras agrícolas, con el 78 % de ellas en la región de Beqaa, donde las tres cuartas partes de los residentes viven del trabajo agrícola. Dado que Beqaa es responsable de un gran porcentaje de la producción agrícola total del país, otro beneficio de la designación de amiri es que puede ayudar a proteger al sector agrícola de la especulación del mercado.
El 15 de julio de 2020, Ghazi Zaiter y Hussein Hajj Hassan, dos diputados de Baalbek-Hermel representantes del Bloque de Lealtad a la Resistencia, presentaron un proyecto de ley peligroso en el parlamento: convertir las propiedades amiri en mulk, lo que revertiría todos los derechos de uso a los dueño. Para defender su propuesta, argumentaron que las tierras amiri violan el “sistema de libre mercado consagrado constitucionalmente que garantiza la propiedad privada” y crean desigualdad entre regiones. A lo largo de su propuesta existe una comprensión limitada y problemática del desarrollo y el crecimiento que mide solo la ganancia total, independientemente de cómo se distribuya, y es indiferente a la creación de oportunidades de empleo sostenible para la comunidad en general.
Si su propuesta se aprueba, abrirá las compuertas a la especulación sobre la venta de tierras agrícolas, abolirá la igualdad entre mujeres y hombres en la herencia y afectará negativamente a los residentes que no tienen la nacionalidad libanesa, especialmente a los palestinos cuya capacidad para usar las tierras amiri y beneficiarse de la agricultura es un raro alivio en un sistema que limita severamente su derecho al trabajo y les prohíbe la propiedad de la tierra (Ley No. 296 de 2001).
Los diferentes nombres de los comunes
En el 8% de las propiedades que figuran en los registros del Ministerio de Hacienda, el nombre del propietario denota que la tierra es propiedad común del público.
2.773 propiedades se enumeran bajo el nombre de masha’ (comunal), 408 están designadas como mar’a (pastos) y 125 como baydar (suelo de trilla). En 1.253 casos, el propietario es “la población en general/los residentes/los propietarios” de un lugar determinado. Estas tierras están distribuidas de manera desigual en todo el Líbano.
La mera existencia de estos diversos conceptos es en sí misma evidencia de una relación orgánica de larga data entre las personas y la tierra, basada en el uso público colectivo en lugar de la propiedad individual.
Sus respectivos significados también capturan las diversas prácticas y usos de la tierra en el Líbano, más allá de nuestro marco moderno dominante que tiende a asociar el dominio público sólo con jardines o parques. Masha se refiere a la tierra compartida por el público en general, por igual, sin excepción, sin dueño individual. Baydar es una tierra plana utilizada para trillar trigo y cebada; es decir, separar el grano de la paja después de la cosecha. Mar’a es un pasto; una tierra agreste, sin cultivar, con vegetación apta para el pastoreo en la que pueden subsistir rebaños de ganado. Estas tres categorías se refieren al público en general en general.
Pero la cuarta denominación, “población general/residentes/propietarios de la localidad X”, se refiere a un público específico. En algunos casos, las tierras son para el uso exclusivo de todas las personas cuyo estado civil (nufus) está vinculado a ese pueblo; en otros, para todos los residentes empadronados de la ciudad aunque su estado civil esté ligado a una localidad diferente y aunque no sean ciudadanos libaneses. Y en algunos casos se limita el uso de la tierra a todos los poseedores de la propiedad del pueblo, aunque no sean residentes ni titulares del estado civil.
Algunos atribuyen esta cuarta designación a la revolución social de mediados del siglo XIX en la que los campesinos tomaron el control de las tierras que estaban trabajando bajo los señores feudales. Cuando el Imperio Otomano comenzó a enumerar tierras con la intención de imponer impuestos a la población, estos campesinos afirmaron que las áreas pertenecían a la “población general” para evadir impuestos.
A través de sus diferentes nombres, estas tierras hacen referencia a espacios que siempre han estado reservados para el beneficio público, con igualdad de acceso a la tierra y sus recursos, y lejos de conceptualizaciones de propiedad privada como primordiales. Hoy debemos protegerlos como prácticas vivas de la relación orgánica entre las personas y la tierra a nivel local y como expresiones de los diversos estilos de vida, tradiciones y prácticas socioculturales de las comunidades.
Proyectos de vivienda perdidos hace mucho tiempo en el Líbano
Otro elemento que vale la pena proteger, o más bien resucitar, es el componente habitacional de la propiedad estatal. El estado libanés posee miles de propiedades designadas para vivienda y registradas a nombre de varios ministerios, departamentos o direcciones relacionadas con la vivienda, como la Autoridad de Reconstrucción, el Ministerio de Vivienda y Cooperativas, Vivienda Pública o la Autoridad de Vivienda. Ninguna de estas instituciones existe hoy en día, todas han sido subsumidas en la Corporación Pública de Vivienda (PCH).
La intervención directa del estado en el sector de la vivienda se remonta a mediados de la década de 1950 con la construcción de los primeros proyectos de vivienda pública. Estos proyectos no fueron concebidos al servicio de poblaciones en necesidad social y económica, sino como una respuesta a las oleadas de desplazamiento provocadas por desastres naturales.
En 1956, tras un devastador terremoto en el Chouf y en el Sur, se estableció el Departamento de Socorro y Reconstrucción. La agencia adquirió bienes inmuebles en 67 áreas afectadas, construyó casas y edificios para los afectados y también vendió bienes inmuebles a otros para que construyeran sus propias casas (según Rony Lahoud, actual director de PCH). Se siguió el mismo proceso cuando el río Abu Ali en Trípoli se inundó varias veces ese mismo año. La agencia duró poco, abolida sólo un año después.
Pronto siguieron las propuestas de proyectos de vivienda social, pero la mayoría no vio la luz. Sin embargo, bajo la presión de los sindicatos y considerando que uno de los principales obstáculos para la construcción de viviendas asequibles era la escasez y el alto costo de la propiedad, el Parlamento aprobó una ley en 1965 para permitir que el gobierno adquiera tierras y las revenda a las partes que deseen construir. Se suponía que el Ministerio de Obras Públicas y Asuntos Sociales facilitaría la construcción de 4.000 unidades de vivienda, la mitad de las cuales estarían reservadas para familias de bajos ingresos. Se iniciaron tres proyectos: 192 unidades en Trípoli, 96 en Tiro y 400 en un suburbio de Zgharta. No todos se completaron, por diferentes razones, y el programa finalmente se abandonó.
Eso fue lo más cerca que ha estado Líbano de construir proyectos de vivienda social. Desde el final de la guerra civil, prácticamente la única labor que ha realizado la PCH en este ámbito es la facilitación de préstamos para la vivienda en propiedad.
Es imperativo preservar las propiedades estatales designadas para vivienda en los registros oficiales, ya que pueden ser clave para una estrategia nacional para resolver la actual crisis de vivienda y asegurar viviendas asequibles. Proteger estas tierras es un punto de partida concreto y tangible hacia programas de vivienda inclusiva para hogares de bajos ingresos.
Banque du Liban: el propietario olvidado
Entre los propietarios registrados de propiedad estatal se encuentra el banco central, Banque du Liban (BDL), que posee una amplia cartera de 1.037 parcelas de propiedad estatal sin construir.
Dado que BDL es una de las partes responsables del colapso económico y financiero del Líbano y del daño causado a los depositantes, pensamos que era importante investigar su participación en la propiedad estatal, ya que esta información debería ser parte de cualquier conversación sobre cómo distribuir las pérdidas de la crisis, proteger los derechos de los depositantes y financiar el presupuesto del estado.
La mayoría de las propiedades de BDL son del tipo mulk y 304 son amiri, aunque estas últimas ocupan la mayor superficie. BDL posee acciones completas en algunas de estas propiedades y acciones parciales en otras, lo que eleva la superficie total que BDL posee en el Líbano a 43 millones de metros cuadrados, sin contar la participación del banco en las vastas propiedades propiedad de Intra Investment Company.
Las propiedades de BDL se distribuyen de manera desigual entre los distritos. En términos de números, existe una concentración notable en Akkar, donde solo la ciudad de Saidnaya alberga 250 propiedades BDL, y en Zgharta, donde solo la ciudad de Hilan tiene 183 propiedades. Batroun y Chouf son otros puntos de concentración. En términos de superficie, Baalbek alberga el mayor porcentaje de tierra BDL seguida de Tiro.
Cabe destacar hasta qué punto BDL domina la propiedad en algunos pueblos, especialmente en los pueblos fronterizos. A modo de ejemplo, los bienes raíces de BDL constituyen el 51% de Tufail (Baalbek). Además, una sola propiedad de BDL en Ras Baalbek (Hermel) tiene aproximadamente 1 millón de metros cuadrados.
¿Cómo llegó BDL a poseer tanta tierra? De acuerdo con el Código de dinero y crédito, que es la ley principal que regula las finanzas y la banca en el Líbano y estableció el banco central, BDL puede, con sus propios fondos, comprar, construir, renovar, vender o intercambiar cualquier bien inmueble que considere necesario. por su trabajo (artículo 110). También puede comprar bienes inmuebles a particulares, accionistas, instituciones o bancos como parte de la liquidación de deudas, ya sea consensuada u obligatoria.
En teoría, BDL debe vender las propiedades adquiridas de esta manera “tan pronto como sea posible” (aunque no se especifica un límite de tiempo), a menos que dichas propiedades se utilicen para realizar el trabajo de BDL. Se supone que BDL venderá estas propiedades gradualmente solicitando ofertas a través de lo que se conoce como subasta de oferta sellada, que se realizará una o dos veces al año. BDL disfruta de absoluta libertad para aceptar o rechazar ofertas según lo considere apropiado (pero por no menos del valor de la deuda por la cual adquirió la propiedad en primer lugar). Dada la forma en que se valoran los bienes raíces en el Líbano, a BDL le interesa vender propiedades residenciales de alto valor antes que las tierras agrícolas.
En realidad, sin embargo, las propiedades adquiridas de esta manera han estado vacantes, sin usar o descuidadas durante mucho tiempo, sin que BDL haya intentado solicitar ninguna oferta o ponerlas a la venta.
En medio del colapso del estado libanés, es imperativo que el estado no ceda tierras que actualmente sostienen los medios de vida de muchas comunidades a través del acceso compartido a los recursos. Estas tierras también tienen la clave para respuestas más sostenibles y equitativas a las necesidades sociales, desde el acceso a la vivienda hasta una distribución justa de las pérdidas de la crisis actual.
Realizar una liquidación de propiedades estatales ahora, o permitir que entidades privadas las administren, coloca el interés privado sobre el público, roba a las generaciones futuras su dominio público y erosiona aún más la capacidad estatal necesaria para buscar la justicia social. Lo que necesitamos ahora es precisamente lo contrario de la privatización: volver a enfatizar el valor del dominio público y el papel del Estado en su gestión como fuente de sustento, producción y vivienda.
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Public Works Studio es un estudio multidisciplinario de investigación y diseño fundado en 2012 que se involucra de manera crítica con los problemas urbanos y públicos en el Líbano.
NdT: El artículo original fue publicado por The Public Source el 04 de agosto de 2022.
