La politización del empleo y los salarios del sector público en Cisjordania y Gaza

Por Lamees Farraj y Tariq Dana para Al Shabaka

Palestina [Missykel/Creative Commons]

El empleo y los salarios del sector público en Cisjordania y Gaza reflejan un estado de preocupación y ansiedad constantes para los palestinos. Esto se debe a la precaria existencia de la Autoridad Palestina (AP) desde su creación en 1994, las fluctuaciones políticas en su relación con la ocupación israelí y los países donantes y los conflictos internos. También se debe a la politización y explotación de los cargos públicos por parte de la autoridad para promover los intereses personales y garantizar la lealtad-amiguismo.

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La preocupación por los salarios se ha convertido en un tema destacado entre los palestinos, lo que ha creado otra realidad única en su vida cotidiana por la que se preguntan constantemente cuándo recibirán sus salarios, si es que lo recibirán. Los medios de comunicación locales anuncian mensualmente noticias de última hora sobre la fecha y el porcentaje de sueldos a desembolsar. Además, hay una amplia discusión en las redes sociales sobre los salarios, especialmente, en las páginas dedicadas a publicar noticias sobre este asunto.

Este resumen de políticas destaca la politización de la AP del empleo y los salarios en el sector público, y cómo ambos se explotan como una compensación política en lugar de un derecho natural de los empleados. El escrito sostiene que la drástica brecha en la distribución salarial representa una fuente significativa de desigualdad económica en la sociedad.

Aunque reconoce diferentes estrategias israelíes para manipular las fuentes de financiación de la Autoridad Palestina, como los ingresos por liquidación y las fugas financieras, así como los impactos económicos de la pandemia Covid-19, que han asestado golpes significativos a la capacidad de la AP para satisfacer las necesidades económicas del pueblo palestino. 

El informe se centra en identificar los mecanismos internos de la Autoridad Palestina para distribuir recursos financieros en forma de empleos y salarios, como una manera de servir a la agenda de la élite dominante. Estos mecanismos se llevan a cabo con miras a reforzar el poder de la Autoridad, reprimiendo a los opositores políticos y a quienes reclaman reformas. El informe concluye con recomendaciones para remediar el sistema.

Empleo público, salarios y red de clientelismo

La Autoridad Palestina fue fundada en 1994 con un sector público ampliado de ministerios, agencias y burocracias en los sectores civil y de seguridad. El objetivo principal de este sector inflado era absorber el mayor número posible de leales y partidarios para garantizar la estabilidad de la AP durante sus años de fundación.

Al principio, la Autoridad Palestina contrató 39.000 empleados en el sector público —25.000 civiles y 14.000 de seguridad— al azar y con base el favoritismo, así como en consideraciones partidistas y políticas. Como resultado, muchas personas no calificadas fueron nombradas para puestos de alto nivel, a veces sin que hubiera una vacante.

Esta tendencia continuó a lo largo de la década de 1990 cuando las instituciones de la Autoridad Palestina se inflaron gravemente debido al aumento de la contratación. En 1997, sólo tres años después de su creación, el número de empleados del sector público llegó a 86.000, con un costo de mantenimiento de alrededor de USD 500 millones, o el 55% de los gastos de funcionamiento de la Autoridad Palestina, principalmente, de los gastos donantes y fondos de liquidación. Éstos últimos son los impuestos palestinos totales que la ocupación israelí recauda y los transfiere a la Autoridad Palestina a cambio de una deducción del 3% como comisión administrativa.

Durante la Segunda Intifada y las consiguientes dificultades financieras causadas por las restricciones de los donantes y la transferencia inestable de fondos de liquidación por parte de Israel, los nombramientos caóticos continuaron sin control, con un número de empleados del sector público que llegó a 124.000 —71.000 civiles y 53.000 personal de seguridad— en 2003, y una nómina más de USD 665 millones.

Estos nombramientos se basaron principalmente en lealtades y afiliaciones políticas, especialmente, en lo que respecta a los puestos superiores. En otras palabras, el presidente de la Autoridad Palestina está facultado para nombrar subsecretarios, directores, gobernadores y jefes de agencias públicas e instituciones no ministeriales, la mayoría de los cuales son miembros de Al Fatah.

Los riesgos financieros y la capacidad de la Autoridad Palestina para cumplir con su compromiso de nómina, es cada vez menor. Esto podría poner en peligro aún más su existencia debido a la ocupación israelí en curso, llevando a suplicar más fondos de donantes y, en consecuencia, a cumplir con sus criterios y condiciones de aprietes, los cuales representan una interferencia directa en sus decisiones políticas. Por ejemplo, el Banco Mundial recomendó, junto con muchos donantes occidentales, intensificar las políticas neoliberales, así como reestructurar sistemáticamente las instituciones de la AP. Asimismo, reorganizar el aparato de seguridad para imponer la estabilidad política creando lazos con los intereses israelíes y estadounidenses.

En respuesta, el Consejo de Ministros se formó en 2003, redactó un plan de reforma de 100 días y se creó una cuenta unificada. El gobierno tomó varias decisiones para controlar el proceso de contratación, regular la relación con la comisión de servicio público e institucionalizar nombramientos y ascensos. A pesar de estas medidas para frenar las tasas de contratación, el número de empleados del sector público aumentó en 2005 a 150.000 incluidos 79.000 civiles y 71.000 miembros del personal de seguridad.

Luego de la división en el liderazgo palestino y la formación de un gobierno interino, el primer Ministro Salam Fayyad emitió una decisión de suspender todos los nombramientos hechos después del 31 de diciembre de 2005, junto con los salarios asociados con ellos. Esto redujo el número de empleados del sector público de 180.000 a 150.000 a mediados de 2007. Luego; Fayyad lanzó el Plan de Reforma y Desarrollo 2008-2010, que incluía modificaciones fiscales y la gestión de los fondos públicos, así como un paquete de políticas neoliberales que adoptaron un enfoque orientado a la austeridad para la contratación en el sector estatal.

Sin embargo, el plan no logró cambiar la inflada realidad del empleo en la burocracia palestina, a los patrones de designación que continuaron dependiendo de las lealtades políticas, clientelismo, favoritismo y las conexiones personales. En 2009, por ejemplo, había 169.000 empleados del sector público —91.000 civiles y 77.000 personal de seguridad— que recibían $ 1.4 mil millones en salarios de la Autoridad Palestina, de los cuales más de 17.000 no se presentaban en el lugar de trabajo. Cuando terminó el mandato del gobierno de Fayyad, los empleados del sector público eran 180.000, aproximadamente el 22% de la fuerza laboral, a un costo de $ 2 mil millones.

A pesar de sus afirmaciones de implementar reformas a gran escala y construir instituciones sobre bases profesionales, los gobiernos posteriores continuaron politizando el servicio público y determinando los perceptores de sueldos en función de intereses personales. Esta práctica amplió drásticamente las redes clientelares, que están determinadas en gran medida por los conflictos internos entre figuras de autoridad y la creciente interferencia del aparato de seguridad en las instituciones civiles. Esta dinámica es parte de la competencia entre rivales dentro de la Autoridad Palestina que buscan ampliar sus distritos electorales y aumentar su poder.

Por ejemplo, un informe de 2018 de AMAN reveló que las jubilaciones anticipadas forzadas en 2017 de 22,000 empleados del sector público no trataban de reducir el tamaño y la carga salarial como se afirma. Lo que buscaban algunos funcionarios era ajustar cuentas partidistas o personales. De hecho, el informe reveló que algunos fueron trasladados por la fuerza a la jubilación anticipada, aunque recibieron evaluaciones sólidas. Además, esto tuvo el efecto contrario de promover el nepotismo, ya que algunos servidores públicos buscaron activamente ser excluidos de la jubilación con la ayuda de personalidades influyentes.

Este tipo de politización también ha incluido la reducción del número de empleados, resolviendo disputas partidistas y remitiendo la jubilación de acuerdo con sus afiliaciones políticas. Por ejemplo, muchos fueron remitidos a la jubilación anticipada por la fuerza sin que existiera un criterio claro respecto a este proceso. Asimismo,  fueron trasladados de sus áreas de trabajo a áreas remotas como medida punitiva por su participación en actividades sindicalistas y por su afiliación política.

Empleo y salarios a la luz de la brecha política palestina

La politización del empleo y los salarios del sector público es fundamental para empoderar a la red clientelar de la Autoridad Palestina. De hecho, al explotar el servicio público y los salarios, la Autoridad Palestina en Ramallah sirve a los intereses especiales de las élites en competencia, y lo hace estratégicamente como una herramienta en su conflicto con el gobierno de Hamas en Gaza.

La victoria de Hamas en las elecciones al Consejo Legislativo y la posterior formación de un gobierno en 2006 fue contraria tanto a los intereses israelíes como a las agendas de los donantes. En respuesta, Israel se abstuvo de transferir ingresos de liquidación a los palestinos, que ascendieron a 4.800 millones de shekels —1.500 millones de dólares— en 2006-2007, mientras que la ayuda internacional y las subvenciones al gobierno palestino cesaron casi por completo. Como resultado, los salarios no se pagaron durante meses, lo que afectó a aproximadamente 942,000 palestinos —25% de la población— que dependen completamente de los salarios de la Autoridad Palestina. En 2007, la tasa de pobreza en Cisjordania y Gaza aumentó al 60%, el nivel más alto registrado en una década.

El deseo de controlar el proceso de contratación y determinar los asalariados tuvo un papel importante, aunque poco discutido, en el conflicto entre Hamas y Fatah.  Esto se dió luego de 2006 en el marco de  la división entre Ramallah y Gaza. Si bien el gobierno del primero se le negó la ayuda financiera internacional, la administración estadounidense continuó transfiriendo fondos al presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, para pagar los salarios de las fuerzas de seguridad leales, especialmente la guardia presidencial, con el fin de frenar la penetración de Hamas en el sector de seguridad de la AP.

Tras la división política, ambas autoridades en Ramallah y Gaza buscaron dominar el empleo del sector público, excluyendo a aquellos que no cumplían con los criterios del partido gobernante. Por ejemplo, después de formar un gobierno provisional, la Autoridad Palestina impuso un requisito de ‘autorización de seguridad’ por el cual se excluyó a quienes no estaban ‘seguros en términos de seguridad’, según la definición de la AP. Esta política excluía a cualquiera que tuviera conexiones con Hamas.

Como resultado, varios miembros del personal del Ministerio de Educación fueron despedidos en 2008-2009, aunque algunos reintegrados después de impugnar la decisión de despido emitida por la máxima autoridad educativa. La Corte Suprema dictaminó que el nombramiento del personal pasaba a ser permanente tan pronto como terminaba su período de prueba y que la habilitación de seguridad no era una condición necesaria según las leyes pertinentes.

Tras la victoria de Hamas, la Autoridad Palestina también pidió a unos 70.000 empleados del sector público en Gaza que no se presentaran a trabajar y siguió pagando sus salarios. Alrededor del 60% se abstuvo de presentarse a trabajar, mientras que el 40% se negó a acatar la decisión, que fue una manifestación de la división entre los dos gobiernos destinada a interrumpir las operaciones de los departamentos gubernamentales en Gaza. En respuesta, Hamas contrató a 28.000 empleados, pero no pudo mantener el pago regular completo de sus salarios, lo que provocó huelgas y sentadas de protestas.

En 2014, se firmó un acuerdo de reconciliación entre Cisjordania y Gaza, y se estaba gestando un gobierno de consenso nacional. Esto incluyó mecanismos para tratar con el personal del sector público en Gaza y garantizar el regreso al trabajo de los empleados que se abstuvieron. Sin embargo, dado que el acuerdo fracasó, la Autoridad Palestina siguió pagando los salarios del personal que se abstuvo y utilizó la autorización de seguridad como condición para el empleo en el sector público y para determinar la elegibilidad de los que ya estaban empleados para recibir beneficios como promociones y bonificaciones.

En 2017, el gobierno de Cisjordania impuso una serie de sanciones a la gestión de facto en Gaza como resultado de altercados políticos entre las partes. Estas medidas punitivas aparecieron en varias formas, la más destacada de las cuales fue la retención de los salarios del sector público, lo que ha tenido un impacto significativo en todos los sectores de la economía. En marzo de 2017, por ejemplo, se hicieron recortes en los sueldos de los funcionarios públicos y militares que se vieron obligados a abstenerse de presentarse a trabajar en 2006 tras la toma del poder por parte de Hamas.

Se siguieron aplicando otras sanciones, incluida la derivación de varios empleados a la jubilación anticipada. Y según Mohammad Al Hazaymeh, director del Presupuesto General del Ministerio de Finanzas en Ramallah, las sanciones continuaron durante el primer semestre de 2018, ya que 32.000 empleados en Gaza —19.000 militares y 13.000 funcionarios públicos— solo recibieron entre 50 y 70 % de sus salarios. 

El informe de la Comisión Independiente de Derechos Humanos indica que, en el año 2019, la comisión recibió 17 denuncias en Cisjordania y Gaza relacionadas con despidos injustos de la función pública, sin apegarse a los estándares legales para arrestar o despedir a un empleado público. El informe también indicó que el volumen de quejas no refleja necesariamente el alcance de las violaciones. Esto se debe a la continua falta de respuesta de los responsables a las quejas de los empleados en Gaza.

La inequidad salarial y económica

Los sueldos del sector público dan cuenta de la grave disparidad económica y la desigualdad en la sociedad palestina, ya que existen grandes diferencias en los sueldos del personal dentro de la misma institución o entre el personal del mismo grado en diferentes instituciones. Más de la mitad de los empleados del sector público ganan 2.200 shekels —664 dólares— o menos, mientras que algunos directores de instituciones públicas reciben más de 10.000 dólares al mes.

La brecha es aún mayor, alrededor del 15%, a favor del personal de seguridad sobre sus contrapartes civiles en el sector público. Esta disparidad en los salarios del sector público y la desigualdad económica podrían crear un entorno propicio para la corrupción, que es evidente en promociones inmerecidas, nombramientos en puestos de alto nivel a través del amiguismo y monopolio de puestos de alto nivel por parte de las élites y sus leales.

La Autoridad Palestina busca mitigar sus presiones económicas, especialmente la fuga financiera —estimada en 2017 en $542 millones— y la disminución de la ayuda externa, trasladando la carga a la gente. Para ello reducen las asignaciones de asistencia social a los palestinos de ingresos limitados, interrumpen los pagos a los funcionarios públicos con sede en Gaza y aumentan los impuestos a los agricultores y pequeños comerciantes. Mientras tanto, la Autoridad Palestina no logra diseñar planes estratégicos para recortar los salarios de los empleados senior y redistribuir los fondos resultantes de manera más equitativa.

A principios de 2016, los maestros declararon una huelga para protestar por la distribución injusta de los salarios de la AP y reactivar la lucha sindical por los derechos. Pidieron salarios más altos para los maestros, ya que constituyen un segmento vital en la sociedad palestina, y mejores condiciones de vida. La Autoridad Palestina buscó frustrar este movimiento, disolviendo asambleas y manifestaciones, arrestando a decenas de manifestantes y, más recientemente, remitiendo a 117 maestros a la jubilación anticipada en 2018.

Además, los palestinos se enfadaron recientemente por un decreto presidencial que remitía a la jubilación anticipada a seis jueces de probada competencia e imparcialidad. La decisión probablemente se basó en motivos políticos, ya que esos jueces emitieron «decisiones muy atrevidas contra la autoridad ejecutiva», según la Asociación de Jueces Palestinos. Al mismo tiempo, un juez jubilado de unos 80 años fue nombrado jefe de la Corte Suprema.

Los palestinos vieron la remisión de ciertos jueces a la jubilación anticipada y el nombramiento ilegal de partidarios leales al presidente como una infracción del poder judicial. Asimismo, fue percibido como parte de la guerra que el poder ejecutivo está librando contra la imparcialidad en la autoridad judicial de la Autoridad Palestina. Mientras tanto, esta última afirma no someterse a las demandas de Israel de cesar el pago de los derechos de los presos. Sin embargo, sigue apuntando a ciertos prisioneros liberados al cortarles sus derechos con pretextos de seguridad.

Podría decirse que el ejemplo más destacado de la ira de los palestinos con la corrupción de la Autoridad Palestina son las demandas recientes que 165 trabajadores presentaron ante la Corte Suprema tras la decisión de la Autoridad Palestina de recortar sus salarios. Estos también amenazaron a la Autoridad Palestina con recurrir a la Unión Europea e instituciones internacionales.

La Corte Suprema dictaminó que no se podía recortar sus salarios, ya que estaba claro que la decisión se produjo en medio de las consecuencias políticas entre la Autoridad Palestina y Mohammad Dahlan, funcionario de Fatah exiliado y rival político de Mahmoud Abbas. La norma también se basó en las destituciones y renuncias del Jefe de la Comisión Anticorrupción y del Jefe de la Autoridad Monetaria sin el vencimiento de sus mandatos. El tribunal dictaminó que, en ausencia de transparencia y rendición de cuentas, esto se debió a diferencias políticas que no justifican recortar los salarios del personal.

¿Qué debemos hacer?

Las prácticas de la Autoridad Palestina en materia de empleo y salarios del sector público representan un caso claro de abuso de poder. Busca controlar y administrar las instituciones a los caprichos de una camarilla poderosa y de acuerdo con sus intereses. El estado general muestra corrupción, profundización de las desigualdades y aumento de la exclusión social y política.

Además, y después de casi 30 años de los Acuerdos de Oslo, se hace evidente que es difícil convencer a los tomadores de decisiones en la Autoridad Palestina de la necesidad de realizar cambios estructurales amplios que tengan en cuenta los principios de la justicia en la distribución y profesionalismo en el empleo para lograr el interés social general. Por lo tanto, los movimientos sociales y sindicales a gran escala, intersectoriales, son inevitables como una herramienta de presión garantizada por la ley.

En este sentido, se deben tomar en consideración las siguientes medidas:

  • El gobierno debe reconstruir las estructuras representativas y abolir la política de gobierno de partido único. Esto alentaría una participación más amplia en la toma de decisiones, así como el monitoreo y la rendición de cuentas.
  • Debe fortalecerse la independencia del poder judicial, incluso nombrando a los jueces según sus méritos y su profesionalidad.
  • El gobierno debe aprobar las tarjetas de descripción de funciones, específicamente para los empleados de alto nivel, con el fin de monitorear el cumplimiento y el profesionalismo.
  • El gobierno debe comprometerse a respetar las normas que garantizan el derecho de los palestinos a trabajar en el sector público, independientemente de sus orientaciones políticas o afiliaciones.
  • El gobierno debe establecer criterios para determinar los sueldos y bonificaciones de los titulares de las instituciones públicas.
  • Los sindicatos independientes deben revitalizarse para representar a los trabajadores y empleados de manera democrática y transparente, lejos de las influencias de las élites políticas y las amenazas a la seguridad.
  • Las instituciones de la sociedad civil deben apoyar los movimientos sindicalistas, cabildear por la justicia salarial y lanzar campañas contra las políticas excluyentes, las jubilaciones forzadas y la politización de los cargos públicos. Estos movimientos de base deben ser parte de una revisión seria y radical de la estructura de poder, teniendo en cuenta el papel más amplio de la reconstrucción del movimiento nacional y sus instituciones representativas.

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Lamees Farraj es Magíster en Economía, Universidad de Birzeit y Licenciada en Economía por la misma casa de estudios. 

Tariq Dana es analista político de Al Shabaka, profesor adjunto de estudios humanitarios y de conflictos en el Instituto de Estudios de Posgrado de Doha y profesor adjunto en la Universidad Northwestern de Qatar. Se desempeñó como Director del Centro de Estudios sobre el Desarrollo, Universidad de Birzeit y como investigador principal en el Instituto de Estudios Internacionales Ibrahim Abu Lughod.

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Al Shabaka el 14 de marzo de 2021.