Pakistán frente a la necesidad de reformular el vínculo regional

Por Arif Rafiq para Middle East Institute

Puerto de Karachi, Pakistán. [Salis/Creative Commons]

El 8 de abril, el máximo diplomático estadounidense en Pakistán visitó el puerto de Gwadar, operado por China, siendo la primera visita de este rango en 15 años. La misma se inscribe en la campaña de Islamabad para promover su agenda de conectividad regional y, simultáneamente, señalar que este esfuerzo no está únicamente ligado al destino de China y su iniciativa de retomar la Ruta de la Seda.

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Por otra parte, la visita se produce después del discurso pronunciado en marzo por el poderoso jefe del ejército de Pakistán, el general Qamar Javer Bajwa. El funcionario afirmó que si bien el Corredor Económico China-Pakistán (CPEC) vinculado al BRI [N.d.T: hace referencia al acrónimo de Belt and Road Initiative, es decir, la Nueva ruta de la Seda] es ‘central’ para la visión económica del país, enfocar los esfuerzos sólo en esta iniciativa puede ser ‘engañoso’.

El embellecimiento del papel de China en el comercio de tránsito regional

A pesar de estos movimientos, el discurso de Pakistán como corredor comercial sigue enfatizando desmesurada e injustificadamente a China. Por ejemplo, invita a países como Afganistán y Sri Lanka a ‘unirse a CPEC’, cuando en realidad sólo les ofrece utilizar la red nacional de carreteras y los puertos para transportar mercancías hacia o desde países distintos de China.

Dicho lenguaje también crea, sin saberlo, la falsa impresión de que estas redes de carreteras son construidas en su mayoría o en su totalidad por China. En realidad, la mayor parte de la red de carreteras nacionales de Pakistán han sido financiadas por recursos propios o por otros donantes bilaterales. Ejemplos de ello son: la Agencia Cooperación Internacional de Japón (JICA), su par de los Estados Unidos (USAID), y otras entidades multilaterales como el Banco de Desarrollo (ABD) y el Banco Mundial.

Este fenómeno afecta especialmente a los transportistas afganos. Un camión que transita con mercancías desde el sur de la nación vecina hasta el puerto de Karachi —Pakistán— utilizaría una ruta financiada en parte por USAID a través de su programa de infraestructura. Este destinó USD 681,5 millones para la antigua región de áreas tribales administradas por el gobierno federal paquistaní. Y la carga enviada desde el este de Afganistán con destino a Karachi se movería por las rutas financiadas o construidas por Daewoo —Corea del Sur—, así como por el ABD, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y bancos privados locales.

La ayuda y la inversión china en infraestructura en las regiones fronterizas de Pakistán que conectan con Afganistán son mínimas en este momento. Aparte del puerto de Gwadar y las carreteras, China se negó a financiar proyectos en el oeste de Pakistán. Justamente, las iniciativas asociadas a la denominada Ruta Occidental CPEC fueron financiadas exclusivamente por Islamabad.

Los Organismos Internacionales y el fortalecimiento de la conectividad paquistaní

Los bancos de desarrollo no se limitan a financiar la construcción de carreteras en Pakistán. Durante casi dos décadas, el BAD, Banco Mundial y otras entidades apoyaron una estrategia de conectividad regional integral que incluye a Pakistán: el Programa Económico de Asia Central (CAREC) —dos de las once rutas atraviesan el país—. La iniciativa se mostró activa para ayudar a los estados regionales a reducir los cuellos de botella y las ineficacias. Estas añaden costos y tiempo al tránsito de mercaderías entre los Estados sin litoral de Asia y los puertos marítimos de la región, incluido Pakistán.

Por su parte, USAID, a través de su programa de Actividad de Integración Económica Regional de Pakistán (PREIA) también apoyó al Estado en el abordaje de algunas de las barreras logísticas, incluidas las ineficiencias aduaneras para su desarrollo como una ruta de tránsito regional. Los funcionarios paquistaníes a menudo promocionan los puertos de su país como los más accesibles en el plano marítimo para Afganistán y Asia Central. Esto es cierto en términos de distancia, pero no de tiempo. Por ejemplo, según un estudio de CAREC, en 2019, la carga tardó un promedio de 45,6 horas en despejar un cruce fronterizo paquistaní, en comparación con alrededor de nueves horas en Kazajistán, Uzbekistán y Turkmenistán.

Las grandes potencias están, por supuesto, motivadas por sus intereses geopolíticos y de seguridad. Para Estados Unidos, esto incluye la estabilización de Afganistán y las regiones fronterizas adyacentes en Pakistán. Y es por razones geopolíticas que la administración Trump también apoyó el uso por parte de Afganistán del puerto de Chabahar en Irán como una alternativa a los puertos paquistaníes, con el objetivo de reducir la dependencia afgana e impulsar la presencia regional de India. Los altos funcionarios del gobierno republicano se refirieron de manera prominente a CPEC como parte de su campaña contra el BRI.

Sin embargo, a medida que Estados Unidos se acerca a una retirada total de Afganistán, Washington parecer haber intensificado sus esfuerzos para promover la cooperación entre Afganistán y Pakistán, incluso en el ámbito del comercio y el transporte. En medio del favoritismo por Chabahar, continuó la financiación estadounidense para proyectos como PREIA. 

Los principales bancos multilaterales mundiales —respaldados por Washington— también siguen invirtiendo en fortalecer el desarrollo de un corredor de tránsito en Pakistán. El BAD y Banco Mundial —y el gobierno paquistaní— están financiando el Corredor Económico del Paso Khyber, mejorando las redes de carreteras que unen el país con Asia Central.

Beijing, por el contrario, abrazó teóricamente la idea de integrar a Pakistán con otros países de la región. Sin embargo, aún tiene que respaldar esos esfuerzos directamente con su músculo financiero, aunque algunas de sus inversiones actuales pueden ayudar a mejorar el comercio paquistaní con sus vecinos.

CPEC, sigue siendo, en principio, un proyecto de conectividad bilateral. Incluso sus aspiraciones declaradas de emerger como un corredor comercial real entre China y Pakistán puede que nunca se materialicen. Principalmente debido a las dudas sobre la viabilidad económica de los proyectos de infraestructura relacionados y la capacidad del Estado paquistaní para gestionar la carga de la deuda. Un segmento importante de la autopista Karakoram que une Thakot y Raikot está en mal estado. El proyecto para mejorarla se propuso hace muchos años, pero aún no se licitó.

Los planes para reconstruir la principal línea ferroviaria de Pakistán, la ML-1 —va desde Karachi terminando en Peshawar—, también se estancó durante años mientras Beijing e Islamabad luchan por llegar a un acuerdo sobre los términos del préstamo. Hay propuestas para conectarla eventualmente a la frontera china, pero los costos de tal proyecto pueden ser prohibitivos.

Hasta ahora, las inversiones chinas en infraestructura vial siguen centradas en el corredor oriental de Pakistán, donde se encuentran los principales centros industriales y poblacionales, áreas donde los préstamos chinos enfrentan menos riesgos financieros y se vuelven más seguros.

Lanzamiento de Pakistán como puerta de entrada a Asia

Cuando se anunció la CPEC por primera vez en 2014, Pakistán se estaba recuperando de los ataques terroristas. Acababa de lanzar sus últimas operaciones militares importantes en zonas tribales cercanas a Afganistán. Islamabad, comprensiblemente, se aferró a CPEC para atraer inversión extranjera, estimular su economía y cambiar la narrativa internacional sobre Pakistán.

Pero imponer la marca CPEC en todo el comercio de tránsito regional crea la falsa impresión de que el uso de la infraestructura local implica unirse a un orden geoeconómico liderado por China. También tergiversa los compromisos de Beijing de desarrollar a Pakistán como un centro de tránsito. Finalmente, ignora el hecho de que múltiples partes interesadas, tanto regionales como internacionales, promocionan al país como un corredor comercial.

Un enfoque más prudente para Pakistán es enfocarse en sí mismo como una puerta de entrada a Asia, con CPEC como un elemento constitutivo de las estrategias de transporte nacional y conectividad regional de Islamabad. CPEC, a pesar de sus defectos, sigue siendo un vehículo importante para mejorar la infraestructura logística de Pakistán y atraer inversión extranjera directa, especialmente hacia zonas económicas especiales orientadas a la exportación.

La inclusión firme de CPEC en las políticas generales de conectividad y comercio agregará coherencia a la formulación de políticas de Pakistán. También reducirá el riesgo financiero y geopolítico de su impulso de conectividad y le permitirá explorar mejor las sinergias entre sus muchos socios para el desarrollo.

Por ejemplo, una vez más se propuso una legislación en el Congreso para permitir la incorporación de productos textiles y prendas de vestir libres de impuestos. Teniendo como punto de partida las designadas “Zonas de Oportunidad de Reconstrucción” (ROZ) en Afganistán y las regiones fronterizas adyacentes en Pakistán.

Es poco probable que el proyecto de ley se apruebe. Restringir la cobertura libre de impuestos a las regiones fronterizas de Pakistán, fuera de sus principales centros industriales, es una mala idea. No obstante, si el proyecto de ley se transforma en una realidad, vale la pena considerar cómo se podría utilizar la designación ROZ para complementar o reforzar la zona económica especial CPEC, en construcción en Rashakai, ubicada en la provincia de Khyber Pakhtunkhwa en Pakistán.

Es probable que las voces hostiles fuera de Pakistán, especialmente en India, se abalancen sobre cualquier cambio en el énfasis en CPEC, retratando tal movimiento como un reflejo de un debilitamiento de las relaciones entre China y Pakistán. 

Finalmente, Pakistán puede replantear su impulso de conectividad y al mismo tiempo señalar que no está abandonando a China. De hecho, Beijing puede ser muy receptivo a la idea, ya que podría ayudar a que las expectativas de Islamabad sobre el financiamiento chino vuelvan a niveles realistas.

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Arif Rafiq es Presidente de Vizier Consulting LLC, consultora de riesgo enfocada en Medio Oriente y el Sur de Asia. Es miembro no residente del Middle East Institute.

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 25 de mayo de 2021.