La transparencia económica y la reforma estructural siguen siendo la última esperanza de Libia

Por Jason Pack para Middle East Institute.

[Mahmud Turkia /AFP via Getty Images]

Por diversas razones, las guerras civiles del siglo XXI tendieron a ser más prolongadas y multipartidistas que las del siglo XX. Una de ellas refiere a la fractura en el sistema internacional actual, por lo tanto, promueve la intervención indirecta y obstaculiza constantemente los esfuerzos de mediación. Otro motivo es la importancia cada vez menor del control territorial para el resultado de las guerras civiles.

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La globalización, Internet y la retirada del poder hegemónico estadounidense reducen la importancia relativa de controlar partes estratégicas del territorio. Por supuesto, los aeropuertos, carreteras, instalaciones petroleras, cuarteles militares y núcleos étnicos aún conservan una importancia militar, pero en las últimas décadas las instituciones, estructuras económicas y narrativas de los medios ganaron un peso cada vez mayor.

Como resultado, muchos conflictos del siglo XXI ya no se libran principalmente por el territorio ni por visiones nacionales rivales, sino por lógicas más oscuras e híbridas en las que el control territorial es simplemente una faceta de un juego de ajedrez multidimensional y de varios jugadores.

En guerras tan multifacéticas, es imposible llevar la paz a una nación devastada por la guerra sin abordar las complejas y profundas causas de la violencia. El simple hecho de devolver a los combatientes a sus ubicaciones territoriales anteriores al conflicto no será suficiente. Principalmente, en los casos en que el territorio fue disputado militarmente solo para proporcionar influencia sobre una institución económica o conceder a un bando una óptica de victoria.

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En ningún otro lugar se ven estas complejidades tan claramente como en Libia. Desde 2011 las aparentemente interminables guerras de sucesión post-Gadhafi no se libraron fundamentalmente por el control del territorio, sino más bien por el control de las instituciones económicas, redes de patrocinios y la búsqueda de legitimidad y apoyo internacional.

En el transcurso de la primavera de 2020, la última ronda de guerra civil en Libia -la «Guerra por Trípoli»- fue ganada militarmente por los defensores, una amalgama de fuerzas afiliadas al Gobierno de Acuerdo Nacional respaldado por la ONU.

Pero hacer retroceder a las tropas del general Khalifa Haftar y a los alineados con su autodenominado Ejército Nacional Libio (LNA)- como varias fuerzas tribales en el este o la milicia Kaniyat de Tarhuna en el oeste del país- no ha abordado fundamentalmente las causas subyacentes del conflicto.

El asalto de Hafter a Trípoli en abril de 2019 fue brutal, ilegal, impulsado por la megalomanía y astutamente diseñado para cambiar el proceso de la Conferencia Nacional mediada por la ONU. Sin embargo, jugó inteligentemente con las quejas genuinas de ciertas comunidades sobre cómo se distribuye la riqueza petrolera del país y cómo se construyen varias instituciones económicas.

A raíz del conflicto por Trípoli, cuando se produjo un nuevo estancamiento en torno a Sirte y Jufra durante el verano de 2020, las causas reales del conflicto siguen sin abordarse. Los partidarios del proyecto LNA en toda Libia deseaban apoderarse de la capital, no para aprovechar el dominio militar,  matar a sus oponentes o llevar a cabo deportaciones forzadas de poblaciones derrotadas, sino para cambiar a los líderes de las instituciones económicas semi soberanas de Trípoli y forzar el apoyo de redes de mecenazgo.

Como tal, el conflicto de Trípoli 2019-2020, así como sus antecedentes: la “guerra de finales del verano de Trípoli del Sur” de 2018, encabezada por la milicia Kaniyat antes mencionada, y la “Guerra del Aeropuerto en 2014”, liderada por la facción Lybian Dawn, nunca fueron fundamentalmente sobre demandas políticas territoriales, militares o incluso políticas convencionales. Se trataba de obtener acceso a las fuentes de enriquecimiento tanto legítimas como corruptas: cartas de crédito, redes de contrabando, gasolina subvencionada. Lograr el control de esa miríada de instituciones a la que el sistema económico sui generis de Libia otorga la capacidad de ejercer de facto las funciones fiscales, financieras y el poder legal.

Por lo tanto, aunque Haftar y sus aliados fueron desalojados en su totalidad del oeste de Libia, las injusticias perpetradas por éstos permanecieron inalteradas. Ahora que se eliminó la amenaza de un enemigo común, la coalición anti-LNA se está desgastando rápidamente. Hay protestas anticorrupción en las calles y los puestos del gabinete se reorganizaron para inhibir a los funcionarios populares de ejecutar las reformas largamente esperadas. 

Además, la situación económica y humanitaria en Trípoli está peor que nunca. Los cortes de energía e Internet afectan a vecindarios enteros, los precios de los artículos esenciales se dispararon y las disputas entre milicias y facciones políticas están al orden del día.

En medio de este caos, la comunidad internacional, liderada por Alemania, Naciones Unidas y Estados Unidos, supuestamente logró un avance político en agosto de 2020 al alentar una declaración de alto el fuego de una nueva matriz de interlocutores políticos. Hicieron un trabajo admirable triangulando las dimensiones políticas internacionales al lograr que Egipto, Turquía, Rusia y los Emiratos Árabes Unidos acuerden ciertos marcos, al tiempo que eludieron en gran medida los problemas económicos reales que representan las causas subyacentes de la violencia.

Curiosamente, incluso en los casos en que se logró un progreso gradual en cuestiones económicas, se relegó a las sombras. La auditoría forense de las sucursales orientales y occidentales del Banco Central de Libia (CBL por sus siglas en inglés), realizada por Deloitte, finalmente está en marcha, pero se está llevando a cabo en medio de demasiado secretismo para mi gusto. No obstante, todavía puede ser un trampolín útil. Está previsto que funcione durante seis meses y luego se entregará a la Oficina Nacional de Auditoría Libia (AB) para su seguimiento. El AB es el organismo que tiene el mandato legal de inspeccionar los libros de las instituciones económicas semi soberanas libias.

No obstante, el AB también es una parte muy importante del sistema actual de instituciones semi soberanas de Libia. No cabe duda de que, a lo largo de los años, evitó muchos casos de corrupción, pero también bloqueó el avance de muchos proyectos legítimos, especialmente en los sectores sanitarios y eléctricos. Más críticamente, el AB está profundamente arraigado en el statu quo libio y tiene incentivos perversos para mantener las estructuras actuales. La ONU no puede ni debe encargarle la tarea de proteger aún más la riqueza de Libia o responsabilizar a los funcionarios. Hacerlo solo crearía más barreras estructurales para las reformas sistémicas y una verdadera agenda de transparencia.

Una Comisión Financiera Internacional

Siguiendo mis propuestas anteriores encapsuladas en este borrador relanzado, hago un llamado a Deloitte, el BCL (Banco Central) y la Misión de Apoyo de la ONU en Libia para completar la auditoría contratada, ahora en curso. Luego, en lugar de entregar las cosas a un OA recientemente habilitado, pido a esas tres entidades que utilicen la auditoría en curso y las conversaciones en múltiples rondas recientemente lanzadas en Marruecos como base para tener las principales instituciones y actores políticos libios. Este paso no puede esperar a que se llegue a un acuerdo de paz entre el este y el oeste, debe continuar o ser una parte integral del mismo.

Las recientes discusiones plenarias que se celebraron a principios de septiembre de 2020 en Marruecos entre la Cámara de Representantes (HoR por sus siglas en inglés) con sede en el este y el Consejo de Estado Superior (HSC por sus siglas en inglés) con sede en occidente presentan la oportunidad perfecta para fusionar las discusiones sobre la reforma de las instituciones semi soberanas de Libia en la corriente principal de los esfuerzos internacionales de mediación por la paz.

Trabajando juntos, el HSC y HoR tienen la capacidad legal de reemplazar a los jefes de las principales instituciones económicas libias y ahora se comprometieron públicamente a explorar formas de hacerlo. Para que sus elecciones sean más tolerables para los libios, quienes están hartos de la corrupción y la política como de costumbre, deberían anunciar que sus jefes institucionales recién nombrados solo asumirán su cargo a cambio de llamar a la CFI (Comisión Financiera Internacional).

Una vez que se estableció la CFI, puede convocar a los principales expertos internacionales sobre economía libia y otorgarles un papel formal para proporcionar información sobre antecedentes y certificar la neutralidad, minuciosidad y precisión de las iniciativas de seguimiento y transparencia descritas en este documento. Estos procesos de auditoría posteriores deben estar dirigidos por expertos (y no solo por auditores forenses profesionales, que pueden carecer de conocimientos sobre Libia).

Completada la primera fase de auditoría de Deloitte/BCL se deben emitir nuevos términos de referencia que incluyan a todos los ministerios e instituciones semi soberanas de Libia, como la Compañía Nacional de Petróleo (NOC por sus siglas en inglés), la Autoridad de Inversiones de Libia (LIA por sus siglas en inglés), la Organización para el Desarrollo de Centros Administrativos (ODCA), la Compañía Eléctrica (GECOL por sus siglas en inglés) y todas las instituciones menos conocidas del país como el Fondo de Desarrollo Económico y Social, y la propia AB.

Todas las instituciones económicas libias deben ser auditadas por un equipo de tecnócratas internacionales, observadores expertos neutrales e intelectuales libios conocedores de la diáspora, y los detalles del proceso exacto junto con los resultados deben publicarse en línea tanto en árabe como en inglés. 

Solo la luz desinfectante de la transparencia puede limpiar las telarañas y la corrupción que se esconden en los rincones oscuros. No puede haber una mediación exitosa entre un nuevo grupo de figuras políticas orientales u occidentales, mientras los intereses económicos reales de los actores del status quo permanezcan ocultos en las sombras.

Como mostró la experiencia pasada, los burócratas internacionales y las corporaciones multinacionales interesadas (como las ‘Cuatro Grandes’) carecen paradójicamente de la experiencia y las conexiones pertinentes con la sociedad libia para hacer el trabajo real. Las Cuatro Grandes son corporaciones con ánimo de lucro, mientras que las instituciones internacionales están limitadas por diversas jerarquías y procedimientos.

Tampoco se debe culpar a ninguno por ajustar su naturaleza esencial y carecer de las prerrogativas políticas necesarias para una tarea como esta. Dada su experiencia única y sus conocimientos institucionales, deberían participar en dicha auditoría, pero dirigidos por auténticos libios, como expertos embajadores retirados y enviados especiales que operen en un cónclave con los empresarios.

Hasta ahora, lo que hemos presenciado de las principales potencias en la mediación de la guerra civil libia y la auditoría de su sistema financiero es un enfoque de negocios. Caracterizado como de costumbre, por comités de la ONU, grupos de trabajo internacionales y grandes corporaciones desempeñando sus roles estándar. 

Parte de la diplomacia ha sido discreta y los compromisos propuestos son ingeniosos, pero a pesar de la habilidad y las buenas intenciones de algunos jugadores, sabemos dónde nos llevará esto, probablemente a ningún sitio útil. Se necesita un nuevo enfoque, que puede basarse en el trabajo preliminar que se está estableciendo entre las figuras políticas orientales y occidentales, a través de los diálogos de Marruecos.

Un Nuevo Acercamiento

Para que tenga éxito, cualquier proceso de auditoría no debe llevarse a cabo como de costumbre y delegarse a corporaciones gigantes y funcionarios regulares en instituciones internacionales como la ONU, Banco Mundial o Fondo Monetario Internacional. Para aquellos interesados en los detalles de cómo reuniría un “equipo de ensueño en Libia”, por favor consulte mi informe anterior- “Es la economía estúpido: cómo la guerra civil de Libia está arraigada en sus estructuras económicas” publicado con el IAI en Roma-.

En pocas palabras, solo si están dirigidas por verdaderos expertos de Libia, contratadas exclusivamente para esta misión y realizadas de manera exhaustiva, estas auditorías tienen una oportunidad de luchar para promover una transparencia genuina y reformas estructurales reales.

De lo contrario, los poderes del statu quo simplemente harán lo que han hecho con los intentos anteriores: echar a perder las obras e impedir el progreso utilizando los procedimientos y estructuras burocráticas de esas instituciones en contra del objetivo genuino de la misión. Simultáneamente a las auditorías dirigidas por expertos, se debe hacer fluir el petróleo de Libia y las ganancias se deben utilizar para reformar la distribución de la riqueza y la estructura económica de forma integral. 

Estados Unidos lideró el intento de reiniciar la producción petrolera de Libia mediante la organización de un mecanismo por el cual los ingresos petroleros podrían permanecer congelados (o más precisamente “no reconciliados”) en la cuenta del Banco Extranjero de Libia de la NOC. Esta iniciativa representa un paso hacia el abordaje de los aspectos técnicos superficiales de las dificultades económicas del país, pero estas discusiones aún no propusieron soluciones genuinas a las causas profundas del conflicto. 

De manera similar, impulsar reformas del Consejo Presidencial y una reorganización de las figuras políticas que llegan a representar el este u oeste de Libia no valdrá nada si las reformas del Banco Central de Libia, la tasa de dinares, los subsidios y los salarios no están, fundamentalmente, vinculados a ningún acuerdo político.

Por experiencia, sé que es muy poco probable que se aplique alguna de estas sugerencias, pero los patriotas libios y los expertos calificados apasionadamente interesados en el futuro de Libia deberían exigirlas.

Todos deberíamos unirnos en un impulso para que la ‘transparencia económica y la reforma estructural’ sean el llamado de atención para la participación cívica, internacional y humanitaria en el conflicto libio. La guerra civil es extremadamente compleja, pero solo la transparencia económica seguida de reformas fundamentales de las estructuras opacas, contraproducentes y corruptas de la economía puede producir resultados genuinos en la eliminación de las causas de los combates y el reclutamiento de milicias.

Algunos estadistas con visión de futuro en la ONU y varios países occidentales se tomaron este tema en serio y presionaron para que una vía económica vaya a la par de las negociaciones políticas y el desarme del proceso de Berlín de 2020. No obstante, la esfera económica todavía se trata como un hijastro no deseado. No es alabado públicamente, ni sus trabajos y hallazgos se comparten de manera transparente. Sin embargo, ahora es el momento de moverla a un primer plano y dar a los reformadores potenciales la atención y el reconocimiento que merecen.

Una posible forma de hacerlo se presenta en mi informe de enero de 2020, «Una Comisión Financiera Internacional es la última esperanza de Libia», que ahora se vuelve a publicar en traducción árabe junto con este nuevo prefacio. La situación macroeconómica y la infraestructura general de Libia son las peores desde el final del período de sanciones de los años noventa. Los libios de todas las tendencias políticas están dispuestos a unirse detrás de reformas genuinas incluso si imponen dolor a corto plazo, incertidumbres potenciales a mediano plazo e incluso externalidades económicas a largo plazo para ciertos sectores o comunidades.

En enero de 2020, pedí a los principales jefes de los órganos políticos e instituciones económicas semi soberanas de Libia que solicitaran ayuda internacional para convocar una comisión tecnócrata para: 1) hacer transparente al pueblo libio dónde se gasta su dinero, dónde se transportan sus productos subvencionados y dónde se guardan, realmente, los miles de millones; 2) reescribir las reglas económicas de manera transparente, teniendo en cuenta el asesoramiento genuino de expertos y la voluntad del pueblo libio. Esto ahora se puede hacer como seguimiento de la auditoría de Deloitte al Banco Central.

También en este artículo- ahora relanzado, publicado originalmente en enero de 2020-, explicó que hacer cumplir el embargo de armas y eliminar a los saboteadores era crucial, pero solo el primer paso para lograr un punto muerto. Esto ya se logró en gran medida. El estancamiento militar actual es parcialmente útil, ya que pone fin al sufrimiento innecesario y permite mejoras en la situación de seguridad para que civiles, tecnócratas y empresarios puedan regresar a Trípoli y a las comunidades de todo el país. Sin embargo, por sí solo, el estancamiento militar no pondrá fin a las guerras de sucesión posteriores a Gadafi. 

No puede surgir un acuerdo político duradero si no se abordan las causas subyacentes de la violencia: las prerrogativas semi soberanas de la nueva generación de oligarcas libios que han excedido sus mandatos legítimos, el acceso ilimitado a fondos secretos y las corruptas distorsiones del mecanismo de mercado integrado en las instituciones económicas actuales de Libia.

No importa cuántas centrales eléctricas y unidades móviles de generación se agreguen a la red, la reducción de carga seguirá siendo necesaria todos los veranos si este recurso sigue subvencionado y el crecimiento de la demanda no se ve frenado por el funcionamiento de un mercado racional. No importa cuántos ingresos petroleros fluyan hacia Libia, las luchas por controlar las instituciones clave en Trípoli continuarán hasta que se creen mecanismos de transparencia para mostrar cómo fluyen los fondos hacia y desde las comunidades e instituciones de Libia. No importa cuán pacífica se vuelva Libia, siempre habrá un incentivo para unirse a una milicia si hacerlo puede brindar acceso preferencial a bienes subsidiados (incluidas las divisas).

Los inteligentes patriotas libios de mentalidad cívica, especialmente los de la generación más joven, están dispuestos a dejar el pasado atrás y olvidar los viejos agravios acerca de quién primó y qué tribu inició qué guerra. Necesitan la ayuda de sus aliados genuinos en el exterior para brindarles protección, experiencia tecnocrática y cobertura política para actualizar sus visiones de reforma y renovación. El plan contenido en «Una Comisión Financiera Internacional es la última esperanza de Libia» es un camino que seguir. Con suerte, será suficiente para iniciar una discusión y alentar a los legisladores a considerar acciones más audaces que el enfoque de negocios como de costumbre del siglo XX para mediar en guerras civiles que ha seguido siendo dominante.

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Jason Pack es Miembro No Residente del Middle East Institute y fundador de Libya Analysis LLC. Realizó un Magíster en Historia Global e Imperial de St. Antony ‘s College, Universidad de Oxford.

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Middle East Institute el 14 de septiembre de 2020.