Neopatrimonialismo, corrupción y la Autoridad Palestina: caminos hacia una verdadera reforma

Por Marwa Fatafta para Al Shabaka

[Issam Rimawi / APA Images]

Visión general

Los palestinos clasificaron recientemente a la corrupción como el segundo problema más importante al que se enfrentan después de la crisis económica, y por encima de la ocupación israelí, que ocupó el tercer lugar. En efecto, los palestinos suelen considerar a los oficiales de la Autoridad Palestina (AP) como un grupo elitista y egoísta desconectado de la lucha nacional palestina y de los sufrimientos cotidianos de la gente. Esas percepciones se ven fomentadas por el fracaso de los Acuerdos de Oslo, la muerte del proyecto de creación de un Estado palestino y la continua fragmentación del liderazgo político en el contexto de la actual ocupación opresiva de Israel y sus violaciones a los derechos fundamentales de los palestinos.

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A pesar de esta insatisfacción, hubo pocos cambios en las dos últimas décadas, tanto en el nivel de liderazgo superior, como dentro de las filas de las instituciones de la Autoridad Palestina. Siguen siendo una constante los «viejos guardianes» que mantienen un férreo control del poder, la corrupción desenfrenada y sistémica, y la alienación de los palestinos en la participación de la toma de decisiones que afectan a sus vidas y a su futuro.

La realidad actual de la Autoridad Palestina (AP) no se parece en nada a la clase de gobierno palestino prometido desde los agitados años de los Acuerdos de Oslo. Como observó Nathan Brown, «Palestina es, en resumen, un modelo de democracia liberal. Su defecto más significativo es que no existe». Esta discrepancia entre el liderazgo democrático previsto y la realidad puede explicarse por la naturaleza neopatrimonial del sistema político palestino. El neopatrimonialismo es un modelo híbrido en el que las estructuras, leyes y reglamentos del Estado están formalmente establecidos pero son reemplazados por la política informal y las redes de patronazgo, parentesco y tribalismo. En lugar de organizarse en función del mérito, la función pública o los grados administrativos, un régimen neopatrimonial se estructura alrededor de los lazos de lealtad con los que están en la cima de la jerarquía política.

En un contexto institucional en el que los palestinos no disponen de mecanismos para exigir responsabilidades a sus dirigentes, el neopatrimonialismo palestino condujo a una situación impermeable a cambios graves en el liderazgo o el sistema político. Aunque la AP, tras el inicio de la segunda Intifada, comenzó a hacer intentos de reforma, las estructuras políticas palestinas continúan siendo corruptas y fueron capturadas por una facción política, Fatah. Los recursos de la Organización de Liberación de Palestina (OLP) y de la AP se han canalizado para servir a los intereses de unos pocos a expensas de la mayoría.

La pregunta de qué se puede hacer para remediar esta crisis, no puede responderse sin entender la naturaleza de la corrupción política palestina y cómo llevó a la incapacidad de servir al pueblo palestino, e hizo inútil cualquier intento de reforma. Este informe político examina el neopatrimonialismo y la corrupción palestinos a través de una consideración de la extralimitación de la AP, las prácticas clientelares y la connivencia con Israel, así como las presiones de la comunidad internacional. En última instancia, propone vías para una verdadera reforma, con el objetivo de construir un liderazgo verdaderamente democrático y un sistema de gobierno que represente a todo el pueblo palestino.

La Autoridad Palestina: Excediendo su mandato 

Una legislatura y un poder judicial debilitados

Los dos principales órganos políticos palestinos, la Organización de Liberación Palestina y la Autoridad Palestina, deberían ser, en principio, democráticos y representativos tal como se establece en la Ley Fundamental Palestina y en la Constitución de la OLP. Sin embargo, la OLP no sólo fracasó en la misión que lleva en su nombre, sino que tampoco actúa como «único y legítimo representante del pueblo palestino». La debilidad de la OLP puede reflejarse en el hecho de que su brazo legislativo, el Consejo Nacional Palestino (CNP), se reunió en mayo de 2018, después de 22 años de inactividad. La ausencia, durante la cual el «proceso de paz» de Oslo resultó ser un fracaso total, demuestra cómo los dirigentes palestinos impidieron que la OLP cumpliera con su deber como representante de los palestinos, dentro y fuera de los territorios ocupados.

Por otra parte, la Autoridad Palestina, excedió su función de gobierno interino, tal y como se estipula en los Acuerdos de Oslo, y se convierte cada vez más en una fuerza de gobierno autoritaria en Cisjordania. Hamas sigue su ejemplo reprimiendo a la disidencia política en la Franja de Gaza.

El Presidente de la AP, Mahmoud Abbas, disfruta de un poder casi absoluto como la más alta autoridad ejecutiva, un arreglo heredado del ex Presidente Yasser Arafat, a quien a menudo se le atribuye la institucionalización del régimen neopatrimonial. Durante su presidencia, Arafat mantuvo el poder mediante la cooptación y la supresión política.

Desde el cierre en 2007 del brazo legislativo de la AP, el Consejo Legislativo Palestino (CLP), Abbas ha consolidado más poder asumiendo las funciones tanto del poder ejecutivo como del legislativo, promulgando leyes a través de decretos presidenciales y, a menudo, en un proceso que carece de transparencia y de una consulta adecuada con el pueblo.

Entre los decretos legislativos más recientes de Abbas se encuentra la ley palestina sobre delitos cibernéticos de 2017. La ley, a pesar de haber sido modificada tras una protesta pública, permite a las autoridades bloquear los sitios web y vigilar a los usuarios corrientes de redes sociales. Los palestinos pueden ser detenidos por expresar sus opiniones y puntos de vista políticos en línea y ser acusados de «ciberdelitos», castigados con hasta 15 años de prisión.

La toma del poder por parte del ejecutivo, también se extiende al poder judicial. En abril de 2017, jueces, abogados y fiscales palestinos se reunieron en Ramallah para protestar contra un proyecto de enmienda que otorgaría al Presidente palestino la autoridad de nombrar al jefe del Consejo Superior de la Judicatura y al jefe de un comité que supervisa a los jueces. La enmienda, también permitiría la jubilación anticipada de jueces, abriendo la puerta a la interferencia por parte del ejecutivo y amenazando la independencia de los jueces. Bajo tal disposición, los jueces tendrían que pensarlo dos veces antes de emitir un fallo que cuestionara o se opusiera a la autoridad ejecutiva. En un ejemplo de esa presión forzada del ejecutivo, el ex Presidente del Tribunal Supremo, Sami Sarsour, firmó una carta de dimisión sin fecha poco antes de prestar juramento.

El constante fracaso para alcanzar un acuerdo de reconciliación entre Hamas y Fatah, a pesar del anuncio de un gobierno de unidad nacional a principios de 2017, también dice mucho sobre el monopolio de poder de Fatah y su marginación de otros actores políticos palestinos y sus circunscripciones. El reparto del poder es un requisito previo para el establecimiento de un gobierno de unidad nacional sólido, y requiere cambios fundamentales en la configuración política actual.

Patronazgo y lealtad

Como resultado del control de Fatah sobre la AP y la OLP, la maquinaria administrativa y política palestina funciona con dinámicas de inclusión vs. exclusión y de recompensa vs. castigo, fundamentalmente, en función de la lealtad. Los nombramientos de cargos públicos y los ascensos, por ejemplo, se conceden o retiran no en función del rendimiento o el mérito profesional sino del nivel de lealtad a la dirigencia.

Por ejemplo, los titulares de los cargos superiores de la AP han sido invariablemente nombrados. Las descripciones de los puestos no se publican, ni existen criterios abiertamente establecidos para determinar las escalas de puestos, los salarios, los ascensos, los beneficios y las bonificaciones. Según la Coalición para la Responsabilidad y la Integridad-AMAN, los sueldos y las bonificaciones de los jefes de algunas instituciones no ministeriales han sido superiores al sueldo del presidente de la AP, cuyos ingresos mensuales, según lo estipulado por ley, ascienden a 10.000 dólares. El nombramiento de prisioneros palestinos liberados en los cuadros de la fuerza de trabajo civil como compensación por su contribución al movimiento de liberación palestina, es otro ejemplo del carácter informal de los puestos de la AP.

En relación con esto, en 2017 el Presidente Abbas forzó a 6.145 empleados de la AP en Gaza a jubilarse anticipadamente para presionar a Hamas a ceder el control de la Franja. El número de empleados de la AP en Gaza, tanto civiles como de seguridad, se estima en unos 50.000. A pesar de que Hamas tomó el control de Gaza, sus salarios siguen pagándose, aunque a un ritmo más bajo, para asegurar su lealtad a la AP. Al mismo tiempo, Abbas utiliza los recursos del gobierno para la exclusión y el castigo políticos. Un caso particularmente abominable de esto fue el recorte de los pagos de la AP a Israel por la electricidad en Gaza, reduciendo el suministro de electricidad de los dos millones de habitantes de la Franja a cuatro horas al día.

Negociaciones encubiertas

La disfunción del CLP y la PNC, dos órganos legislativos inertes, dió lugar a que el ejecutivo monopolice y firme negociaciones y acuerdos secretos. Los Acuerdos de Oslo son un buen ejemplo de cómo el ejecutivo de la OLP acaparó las negociaciones con Israel y tomó decisiones desastrosas en nombre del pueblo palestino. De manera similar, el ejecutivo de la AP ignoró en numerosas ocasiones las decisiones del CLP donde ordenaban que la dirigencia debía detener inmediatamente las negociaciones con Israel, en respuesta a su continua opresión sobre el pueblo palestino y la expansión de los asentamientos ilegales en la Cisjordania.

La firma clandestina de acuerdos entre la AP e Israel sobre asuntos relacionados con la energía, la electricidad, el agua y las comunicaciones, muestra hasta qué punto la dirección ignora los procesos formales y las consultas públicas. Estos acuerdos tienen implicancias políticas, económicas, sociales y medioambientales catastróficas. Un acuerdo relacionado con la electricidad firmado entre Israel y el sector privado palestino en septiembre de 2016, saldó la deuda pendiente de la AP de 550 millones de dólares con la Corporación Eléctrica de Israel con el objetivo de transferir la responsabilidad a la AP de suministrar electricidad en la Cisjordania.

La AP, que celebró el acuerdo como una victoria nacional y un paso hacia la liberación, mantuvo el acuerdo confidencial a pesar de las demandas públicas de revelar sus términos. La sociedad civil palestina, los medios de comunicación y las compañías eléctricas querían saber: ¿Cómo se transferirá a la AP el poder de distribuir la electricidad? ¿Cómo se regulará? ¿Qué implicancias tiene? Cada ciudadano palestino, como receptor de servicios, debería tener el derecho a conocer dicho acuerdo. Dada la ausencia de una transparencia básica, los palestinos se ven privados de su derecho a acceder a información que afecta a su vida cotidiana y a los servicios básicos que les presta su gobierno. Esto también les impide exigir responsabilidades a la AP.

El acuerdo Mar Rojo-Mar Muerto, firmado por la AP, Jordania e Israel, también se realizó en secreto. Los expertos palestinos en agua y medio ambiente protestaron, advirtiendo que el acuerdo causaría un daño ambiental irreversible si se aplicaba, ya que destruiría lo poco que queda del ecosistema del Mar Muerto. Los palestinos también protestaron contra el pacto porque afianzará la negación por parte de Israel de los derechos de los palestinos al agua, ya que el acuerdo socava la soberanía palestina sobre Cisjordania y parte de la cuenca del río Jordán. La AP, representada por la Autoridad Palestina del Agua, excluyó de las consultas a los expertos palestinos y los ignoró cuando éstos cuestionaron la motivación tras la firma de un acuerdo de este tipo, que no logra nada para los palestinos y que, de hecho, los perjudica.

Esta falta de transparencia y rendición de cuentas se traduce en la malversación, el uso indebido y el despilfarro de fondos públicos. Por ejemplo, Abbas construyó un palacio presidencial en una parcela de 4.700 metros cuadrados – con otros 4.000 metros cuadrados para edificios auxiliares, incluido un helipuerto – para acoger invitados y delegaciones extranjeras. El año pasado decidió convertir el edificio en una biblioteca nacional, al costo de 17,5 millones de dólares. Aunque una biblioteca nacional es una idea noble, la inversión en costosas infraestructuras por parte de un gobierno fuertemente endeudado y dependiente de la ayuda extranjera es un testimonio de prioridades equivocadas.

Presiones y alianzas internacionales

La dependencia de la AP de la ayuda extranjera, también socava el sistema político palestino al hacerla responsable de rendir cuentas a donantes internacionales más que a los palestinos. La agenda de reformas de la AP y los esfuerzos de lucha contra la corrupción, surgieron en su mayoría de la presión de los Estados Unidos y la Unión Europea desde el estallido de la Segunda Intifada, cuando se deterioró la situación de la seguridad del territorio. La intención detrás de la agenda fue clara: hacer hincapié en la seguridad por sobre la reforma administrativa y garantizar así la seguridad de Israel a expensas de la seguridad y las libertades civiles y políticas básicas de los palestinos. Esto se refleja en la priorización de la seguridad en las asignaciones presupuestarias de la Autoridad Palestina, ya que ese sector absorbe el 28% del presupuesto anual, a expensas de otros sectores más vitales como la salud, la educación y la agricultura.

En su crítica al modelo de ayuda de Oslo, modelo basado en la política neoliberal de inversión en la paz, Alaa Tartir sostiene que el programa de desarrollo impulsado por los donantes empeoró la situación económica y política de los palestinos. Por ejemplo, la agricultura – un pilar clave y perdido de la economía palestina – recibió sólo el 1% del presupuesto anual, entre 2001 y 2005, mientras que alrededor del 85% se destinó a los salarios del personal. Consecuentemente, la contribución del sector agrícola al PIB se redujo de, alrededor del 13,3% en 1994, al 5,9% en 2011.

Los palestinos lanzaron campañas de base y huelgas sindicales, exigiendo mejores servicios de educación y salud, incluida una huelga masiva de maestros, una campaña contra la escasez de medicamentos dirigida por una coalición de organizaciones de la sociedad civil palestina, una campaña contra los cortes de electricidad en Gaza y una campaña que insta a la AP a abordar la negligencia médica. La AP suele dejar estas demandas públicas sin respuesta, y rara vez se reflejan en su planificación fiscal y sus políticas públicas. Como dijo un miembro del movimiento de la Seguridad Social Nacional, que lidera la oposición a la controvertida ley de seguridad social nacional, «El gobierno no escucha nuestras preocupaciones». La ley, que obliga a los empleados del sector privado a pagar el 7% de su salario mensual y a los empresarios a pagar el 9% de los sueldos a cambio de la cobertura de seguridad social, provocó una oleada de ira entre los palestinos, que protestaron sobre todo por las elevadas deducciones mensuales, así como por la falta de garantías para salvaguardar su dinero en un contexto de inestabilidad política y económica.

En febrero de 2017, la AP adoptó una nueva agenda, «Agenda de Política Nacional: Citizen First 2017-2022», que apunta a dar prioridad a la ciudadanía en las políticas del gobierno, para promover la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión de los fondos y asuntos públicos. Esta es una reforma financiera y administrativa apoyada por los Estados Unidos y la Unión Europea que comenzó durante el mandato del ex Primer Ministro Salam Fayyad. En el programa se afirma que se trata de una segunda fase, que da continuidad a la anterior en la creación de instituciones del Estado y en la mejora de su capacidad. Proclama que ahora es el momento de «mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos mediante la prestación de servicios públicos de alta calidad, el fomento de la creación de empleo en el sector privado y la protección de las personas más vulnerables».

La nueva agenda de la AP no reconoce que la fase de construcción del Estado de Fayyad no condujo a la estadidad, y mucho menos a la democracia. La comunidad internacional de donantes aclamó a Fayyad como el mesías palestino del buen gobierno, mientras su gabinete dirigía los esfuerzos para crear un Estado palestino de facto bajo la ocupación israelí, en el contexto de un importante cisma político entre las dos mayores facciones políticas palestinas. Las reformas de Fayyad no fueron más allá de los parámetros técnicos y administrativos, para garantizar que cualquier sacudida que realice el gabinete no hiciera tambalear todo el barco.

La reestructuración en 2003 del propio cargo de Primer Ministro bajo la presión de los Estados Unidos y la Unión Europea, para aflojar el control ejecutivo de Yasser Arafat, es otro ejemplo de lo inútil que son estas reformas estructurales en ese contexto. El papel, las decisiones y las políticas del Primer Ministro deben estar en consonancia con Fatah y el Presidente, ya que el Primer Ministro se limita a aplicar las decisiones del Presidente y no tiene posición política propia. Cuando Fayyad ocupó el puesto en 2007 y se embarcó en su plan de reforma, se convirtió en el blanco de los altos funcionarios de Fatah que continuamente achacaban las dolencias de la AP y los efectos de la crisis económica a sus políticas. El fuerte respaldo financiero y político de la comunidad internacional a Fayyad, también constituía una amenaza para Abbas, quien no defendió a su premier contra los ataques de su partido y desafió su autoridad invalidando algunas de sus decisiones.

La comunidad internacional también dicta, mediante el apoyo financiero y político, qué figuras políticas palestinas están en el poder. Así ocurrió cuando los Estados Unidos intentaron revocar la dimisión de Fayyad y cuando retiraron fondos para asfixiar a una autoridad no deseada, incluso siendo ésta justa y legítimamente elegida, como cuando Hamas ganó la mayoría de los escaños en las elecciones legislativas de 2006.

Cualquier reforma adicional que dependa de la aprobación internacional no resolverá la crisis de legitimidad en el liderazgo, ni conducirá al tan necesario renacimiento de un movimiento nacional palestino unido que pueda satisfacer las aspiraciones del pueblo. Estas reformas refuerzan la misma dinámica neopatrimonial que subyace a la corrupción sistémica en la Autoridad Palestina, al actuar como un paliativo en lugar de una solución real que aborde la corrupción desde la raíz.

Esencialmente, cualquier esfuerzo de la AP para poner fin a la ocupación y lograr la independencia – a menudo el objetivo declarado en muchos de estos programas de reforma -, se traduce en la anulación por parte de la AP del papel de la OLP. Al hacerlo, sigue marginando, si no ignorando por completo, las voces de los millones de palestinos que viven en la diáspora y que tienen un interés directo en el curso de acción que el ejecutivo de la AP tome con respecto a la ocupación israelí y el «proceso de paz».

Salir del pantano

Si los palestinos se toman en serio el liderazgo democrático, representativo y transparente, deben poner fin a la farsa de la reforma y construir un sistema representativo y democrático desde la base. La sociedad palestina, especialmente los jóvenes que viven en los territorios ocupados, en Israel y en la diáspora, tienen un papel importante que desempeñar en la movilización e iniciación de diálogos nacionales de base para debatir y construir una visión común para el futuro liderazgo democrático. Esta tarea requiere de un esfuerzo masivo dados los desafíos existentes. Sin embargo, la continuación del statu quo sólo ofrece un futuro sombrío.

Para garantizar que un nuevo modelo, sea cual sea su forma, no recicle la misma dinámica neopatrimonial, deben considerarse tres elementos fundamentales:

1. Descentralización y separación de poderes

Para romper con la acumulación de un grupo o partido, debe haber un ecosistema político saludable de poderes en contrapeso. Las limitaciones de la OLP como órgano paraguas que representa a todos los palestinos, invita a preguntarse si esa infraestructura de autoridad central es capaz de representar a los palestinos en todas partes. Todo modelo de gobierno palestino debe ser lo suficientemente ágil para dirigir y responder a las unidades políticas palestinas de las diferentes jurisdicciones geográficas, jurídicas y administrativas en Cisjordania, la Franja de Gaza, Jerusalén oriental, Israel y la diáspora. La experiencia de la AP hasta ahora sugiere que una autoridad central, tal como existe, no puede cumplir esa función.

La descentralización del poder, mediante la potenciación del liderazgo de las comunidades locales y de base, es esencial para romper con el monopolio del poder existente. El liderazgo y la organización durante la Primera Intifada, aunque perteneciente a un contexto político y social diferente, ofrece un ejemplo de lo que podría ser un liderazgo colectivo.

2. Rendición de cuentas vertical y horizontal

La corrupción y el abuso de poder prosperan cuando los gobernantes no rinden cuentas. Todo nuevo modelo de gobernanza será vulnerable a la captura del poder, si no se establecen los siguientes mecanismos paralelos de rendición de cuentas:

Primero: Una línea de responsabilidad vertical que permita al pueblo palestino cuestionar a sus líderes y participar en el proceso de toma de decisiones. Esto no se limita a las elecciones locales y nacionales, sino que puede extenderse a los comités y audiencias públicas de base, a los consejos en la sombra, a una sólida protección de la libertad de expresión y de los medios de comunicación, y a que la sociedad civil palestina desempeñe un papel activo en la supervisión, no sólo de las instituciones gubernamentales palestinas, sino también del sector privado y de los proveedores de servicios.

Segundo: La rendición de cuentas horizontal -como un parlamento independiente, organizaciones de auditoría independientes, etc.- es importante para investigar y detener las fechorías de los funcionarios públicos.

Si bien,en cierta medida, el sistema actual cuenta con estas instituciones formalmente, el neopatrimonialismo del sistema político palestino hace que estos mecanismos internos de rendición de cuentas sean inútiles. Es por esto que el reparto de poder, la descentralización y el escrutinio público son importantes primeros pasos para garantizar que ninguna autoridad pueda abusar de su poder.

3. Terminar con la impunidad

Para restaurar la confianza de la sociedad palestina en el liderazgo, la impunidad de los corruptos debe ser eliminada. A pesar de los diversos intentos y afirmaciones del comité palestino de lucha contra la corrupción de investigar y enjuiciar a los funcionarios corruptos, los funcionarios y políticos siguen siendo, en gran medida, inmunes a cualquier consecuencia grave de sus actos. La impunidad de los corruptos hace que las personas duden al momento de denunciar la corrupción que presencian o experimentan, porque no ven ningún beneficio o cambio resultante de las mismas.

Existen líneas de atención telefónica y centros legales a disposición de los palestinos en Cisjordania y Gaza para denunciar casos de corrupción de manera segura y confidencial, como el que opera la organización palestina anticorrupción, AMAN. Sin embargo, el aliento a la sociedad para informar sobre la corrupción, debe ir acompañado de la disponibilidad de sólidas leyes anticorrupción y de un Poder Judicial independiente que pueda hacer que los corruptos rindan cuentas, independientemente de su posición política, financiera o social.

Para terminar con la corrupción y garantizar la rendición de cuentas en el contexto palestino, es necesario realizar una reorganización institucional y política, en lugar de promover reformas políticas y jurídicas limitadas y fragmentadas. Los reiterados patrones de acumulación del poder de Fatah, la corrupción sistémica y la política informal, además del actual estancamiento político, sugieren que ya es hora de que los palestinos construyan nuevas instituciones más democráticas y más representativas de sus derechos y necesidades.

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Marwa Fatafta Marwa es una escritora, investigadora y analista política palestina con sede en Berlín. Tiene másters en Relaciones Internacionales de la Escuela Maxwell de Ciudadanía y Asuntos Públicos por la Universidad de Syracuse y en Desarrollo y Gobernabilidad por la Universidad de Duisburg-Essen.

N.d.T.: El artículo original fue publicado por Al Shabaka el 20 de diciembre de 2018.